【原文題目：《陽光法評 | 農業大棚光伏項目開發建設須關注的法律風險—以廣東為例》】

轉載時有刪減，略有修改。

在華南、華東等土地資源日益緊張的情況下，想拿到成千畝的可用于建設地面集中光伏項目的土地已經十分困難，部分投資者將目光轉移到已經開展現代化農業建設的大棚項目上。

國家鼓勵利用具備條件的廢棄土地、荒山荒坡、農業大棚、灘涂、垃圾填埋場等場地建設光伏項目，此類用地也符合土地高效利用的原則。然而，農業大棚涉及設施農業用地的管理，存在不同職能部門的交叉監管。因此，在農業大棚上開展光伏項目，存在一些特殊的法律問題，需特別關注。

雖然以設施農業的方式操作很困難，但可以直接通過“農光互補”的形式開展。本文以廣東省為例，介紹了在設施農業上開展光伏項目的法律風險。

2023年，廣東省自然資源廳在其官網回復了某網友關于“光伏項目可以建設在設施農業用地上”的提問，省廳表示：“農業設施用地管理要求農地農用，不得改變農業設施用途。因此，在設施農業用地上建設光伏項目，不符合當前相關管理規定，需按照有關規定另行辦理手續。”由于設施農業用地備案最終需提交省平臺入庫，從省廳的公開答復態度可以看出，光伏項目辦理設施農業用地備案將存在一定難度。

部分農業公司，通過農村土地承包或者流轉的方式，直接在一般農用地上開展農業種植或養殖，并設置相應的養殖大棚、管理用房、生產監控室、飼料房等。此類在一般農用地上建設的農業大棚，其土地性質仍是農用地，一般無法取得相應的產權證。

設施農業用地使用一般耕地，不需落實占補平衡。設施農業用地在協議到期后不改變農業用途且擬繼續使用的，地上農業設施可不拆除，按協議約定歸于農村集體經濟組織作為存量設施農業用地統一管理、循環利用，并按規定辦理用地備案變更等手續。非農建設應按規定使用存量建設用地或依法辦理新增建設用地手續，落實耕地占補平衡和永久基本農田補劃，符合規定的可納入點狀供地范圍統籌安排。設施農業用地涉及違法用地的，須依法查處到位后方可按規定辦理設施農業用地備案。

據《廣東省發展改革委轉發國家能源局關于印發分布式光伏發電項目管理暫行辦法的通知》的規定，在沒有產權證的農業大棚屋頂上建設光伏項目，一般無法按屋頂分布式光伏項目備案，則該類項目需遵循地面式光伏項目的相關規定，且此類項目需考慮農業大棚涉及設施農業用地管理的問題。

關于設施農業用地的備案流程，一般由設施農業用地主體向所在鎮街一級主管部門提出申請，設施農業用地主體、集體土地所有權人需就設施農業用地的相關使用條件協商一致，簽署相關格式化文本《設施建設方案》《廣東省設施農業用地協議》《土地使用條件》《土地復墾承諾計劃書》《土地復墾費用使用監管協議》，并將前述文本一并報鎮街一級主管部門備案。鎮街一級主管部門收到相關材料后，在規定時間內審查備案，并將相關信息報區級自然資源主管部門核驗。區級自然資源主管部門核驗完成后，將設施農業用地備案信息報廣東省土地管理與決策支持系統（設施農業用地備案模塊）、自然資源部設施農業用地監管系統上圖入庫，具體如下：

光伏項目在按設施農業用地管理的大棚上建設，根據7號文的要求，設施農業用地需遵循“農地農用”原則，如光伏項目采用“全額上網”的模式，論證光伏項目專屬于為農業服務較為困難。

如果進行設施農業用地備案時未能將光伏部分備案進設施農業用地中，則不符合設施農業用地“農地農用”原則，根據《土地衛片執法圖斑合法性判定規則》第三條的相關規定，“將原設施農業用地用于非農業建設的，應判定為新增非農建設違法用地”，光伏項目存在被認定為違法用地的風險。

實踐中，光伏業主將面臨一個兩難選擇，

如農業大棚不進行設施農業用地備案，光伏所依托的農業大棚將存在違法用地風險；

如僅辦理了農業大棚的設施農業用地備案，則光伏項目可能被認定為“將原設施農業用地用于非農業建設的違法用地行為”。

此時，為了項目用地合規，光伏業主一方面可以考慮與當地主管部門溝通能否以“BIPV光伏建筑一體化”的形式將光伏項目一并做設施農業用地備案，另一方面可以考慮與農業經營主體協商變更養殖、種植方案，不建設農業大棚，則農業大棚無需辦理設施農業用地備案，光伏項目按農光互補形式建設。

近年來，存在大量利用設施農業用地開設農家樂、違規建房等非農建設的情況。然而，設施農業用地的備案由基層農業部門負責，相關部門一般只關注農業種植養殖，對光伏項目并不了解，對設施農業用地進行非農建設的備案多持謹慎態度。

因此，光伏投資者需特別關注農業大棚使用設施農業用地的合規性，提前與屬地相關部門做好溝通，確認光伏項目建設方案的可行性。在實施過程中，不得以建設農業大棚為名，行光伏項目建設之實。

來源： 中電聯法律分會             作者：管澤成 張建來

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