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【政策解讀】深度理解大食物觀！我國農業發展的未來戰略

2023-07-08 18:19:40

[ 導讀 ] 我國農業發展的未來戰略。

導語：隨著美好生活和全民大健康時代來臨以及大食物觀的建立，大農業必將向大食品大健康方向融合發展。

當前我國已經進入從中等收入向高收入邁進、向全面建設社會主義現代化國家進軍的新階段。如何辨識新階段我國居民食物結構變化趨勢，深刻認識把握大食物觀的政策涵義與實踐邏輯，促進糧食安全向食物安全深化拓展，全面提升我國食物安全保障的能力和水平，既是一個亟待研究的理論課題，也是必須系統謀劃的重大戰略問題。

本文擬在分析我國食物消費結構特征及變化趨勢的基礎上，闡釋大食物觀的現實意義與政策涵義，并初步評估我國食物安全保障現狀與今后的挑戰，提出了新發展階段踐行大食物觀的實踐邏輯與政策取向。

一、我國食物消費結構變化及趨勢的辨識

揭示食物消費結構變化特征的班尼特定律表明，隨著經濟發展、收入增長，食物消費呈結構升級的趨勢，即人們對米面等淀粉類主食消費逐步減少，而對營養豐富的肉類、蔬菜和水果消費大幅度增加。若以我國小麥大米等主食、食用植物油以及肉類消費作為分析樣本，可觀察到近30年來，隨著我國經濟發展與收入水平提高，居民食物消費也隨之呈現總量增加與結構逐步升級的趨向，驗證了班尼特定律揭示的不同發展階段食物消費結構變化的一般規律。

(一)近30年我國食物結構變化特征

與經濟發展和收入增長趨勢相適應，過去30年我國主要食物的消費結構呈現典型的分化趨勢。過去30年我國居民食物消費已基本完成從“吃飽”向“吃好”的躍遷，逐步邁向追求營養健康的消費升級新階段。其中，主食消費、食用植物油已經進入相對穩定階段，而肉蛋奶等動物性食物消費仍處于持續增長階段。小麥、大米、食用植物油以及主要肉類產品消費結構變化呈如下特征。

第一，小麥、大米等主食的人均消費，由改革開放初期到20世紀90年代初溫飽需求的剛性增長階段，轉向逐步下降并進入基本穩定階段。

第二，人均食用植物油消費，1991年以來的30年年均增長率達5.79％，是增長最快的食物。20世紀90年代我國人均食用植物油消費僅7.4公斤，遠低于同期日本(16.1公斤)和韓國(13.4公斤)的消費水平。2000年以來，我國食用植物油消費進入快速增長時期，到2017年，人均消費達到25.8公斤。按照東亞地區食物消費模式，我國食用植物油消費也進入成熟穩定階段，目前基本穩定在26公斤左右的消費水平。

第三，豬肉、禽肉、牛肉與羊肉四大肉類產品，30年間人均消費從20.4公斤增加至55.8公斤，增長174％，顯著地反映了收入增長對居民食物消費結構升級的驅動作用。我國居民主食消費進入穩定階段后，豬肉人均消費也于2012年突破30公斤，雖然近幾年受疫病等因素的影響有所波動，但增長趨勢仍然沒有逆轉；禽肉、牛肉與羊肉消費則持續保持增長勢頭，即使是2010—2022年的10多年間，年均增長也分別達2.99％、4.85％和2.69％，仍處于消費持續增長階段。隨著我國今后跨入高收入階段，肉類消費的潛力也將隨之進一步呈現出來。

(二)新發展階段我國食物結構變化的基本趨勢

當前我國正處于從中等收入向高收入邁進的窗口期，進入全面建設社會主義現代化國家的新階段。2022年我國人均GDP達到19918國際元，大體相當于日本20世紀80年代末至20世紀90年代的水平，同OECD成員20世紀90年代初的平均水平大致相當；從發展階段看，我國2010年以來的人均GDP增長，相當于韓國20世紀90年代的增長水平。

這意味著，從現在起到今后一個時期，我國居民食物消費結構變化，有可能經歷日本自20世紀90年代初以來、韓國自2010年以來類似的變化過程。根據日本、韓國等東亞發達國家和地區經濟發展過程中食物消費結構變化的一般經驗，得到初步判斷，從現在起到本世紀中葉的新發展階段，在人口增長目前達到峰值、人口老齡化日益深化的背景下，我國居民食物消費結構的變化趨勢，將主要受經濟發展、收入增長的驅動。今后我國居民食物消費在總體上保持傳統消費模式的同時，將進一步向多元化、營養化、健康化轉型升級。其中，小麥和大米等主食以及食用植物油消費，將基本穩定在目前的水平。今后5~10年在跨入高收入階段后，肉蛋奶蔬菜水果水產品等營養豐富的食物消費將保持持續增長勢頭，特別是人均肉類產品消費水平將逐步向具有類似消費模式的東亞先行國家和我國臺灣地區看齊，仍然具有一定增長潛力，這是食物消費結構變化新階段。在此基礎上，到本世紀中葉前后，各類食物消費增長將基本趨于穩定，食物消費結構也將隨之進入成熟穩定階段。

二、大食物觀的戰略考量與政策涵義

黨的十八大以來，我國堅持把解決好十四億多人口的吃飯問題作為治國理政的頭等大事，不斷完善糧食安全政策機制和關鍵措施，探索形成了符合我國國情糧情的糧食安全道路，使我國實現由長期“吃不飽”到“吃得飽”，進而再到“吃得好”的歷史性跨越。

從本質上看，大食物觀是糧食安全向食物安全的邊界拓展和戰略深化，是順應新發展階段居民食物消費結構變化新趨勢的戰略考量。為此，必須立足新發展階段，以增強發展的安全性主動權為導向，從更好滿足人民美好生活需要出發，掌握人民群眾食物結構變化趨勢，在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，推動從糧食安全向食物安全深化拓展，建設更高質量、更可持續、更安全的國家食物安全綜合保障體系。

大食物觀的政策涵義主要體現在以下方面，第一，保障目標和范圍，要從“吃飽吃好”向“吃好”“吃得營養健康”升級，從以保障糧食(“米袋子”)供給為主，到守好“米袋子”的同時，也保障“菜籃子”(即肉蛋奶蔬菜水果水產品)和植物油(“油瓶子”)等各類食物有效供給全覆蓋。第二，保障資源，要從耕地資源向整個國土資源、從傳統農作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展，向整個國土資源要食物，從植物動物微生物獲取熱量、蛋白資源。第三，保障方式，要從主要注重糧食等農產品生產，向加強“產購儲加銷”一體化為基礎的食物產業鏈供應鏈建設、增強食物安全綜合保障能力轉型。第四，保障路徑，要從主要依靠國內資源，向立足國內保重點、在牢牢把握糧食安全主動權的同時，統籌建立安全可控的多元國際農業供應鏈拓展。

深刻認識和把握大食物觀的政策涵義與實踐要求，對新發展階段保障國家糧食安全，更好滿足人民群眾日益增長的多元化食物消費需求，具有重要的現實價值和戰略意義。首先，樹立大食物觀，是堅持以人民為中心發展思想的根本要求。堅持以人民為中心的發展思想，是黨的理想信念和初心使命。其次，這是應對世界變局加速演化的復雜局勢和各種風險挑戰的基礎支撐。第三，這是立足基本國情統籌利用國土資源的戰略需求。

三、我國食物安全保障現狀與今后的挑戰

(一)我國食物安全保障現狀

目前衡量和研判糧食安全保障水平，大多用糧食自給率指標(即國內生產量與消費量之比)，也有部分國家或地區(日本等)用國內糧食生產的熱量等值與糧食消費的熱量等值之比表示。在過去相當長的時期內，我國糧食安全的基本方針是立足國內實現糧食基本自給，要求糧食自給率達到95％。

新發展階段樹立大食物觀，要求在確保糧食供給的同時，保障肉類、蔬菜、水果、水產品等各類食物有效供給，因此有必要建立與大食物觀相適應的食物安全保障水平測度方法。衡量我國食物安全保障水平，不僅要繼續從生產消費角度關注口糧產品以及肉蛋奶植物油各產品的自給率，研判供給保障能力和自給水平，還要從農業資源供給角度，構建農業資源自給率以及食物自給率指標，形成食物供給保障的綜合評價指標體系，系統評估我國食物安全綜合保障能力和水平。

為此，首先根據主要農產品供需狀況，用傳統的產消自給率指標，測算主要作物產品、主要動物性食物的自給率，初步評估近30年我國糧食和主要食物產品供給保障水平的變化情況。

進一步從國際經驗看，日本為綜合評估食物自給率水平，在從生產消費角度測算各農產品自給率的同時，還采用食物熱量等值方法測算其食物綜合自給率。但這種方法局限于糧食安全保障的熱量自給水平，不能反映食物消費需求的資源特征，因此不適用我國大食物觀要求下對食物自給率的評估。

為綜合測算評估我國農業資源自給率和食物自給率水平，本文引入“種植面積需求等值”概念，將各類食物產品的消費需求量，轉化為在國內現有技術條件下生產時所需種植面積(或稱虛擬土地需求面積)，即在現有技術條件下，滿足1單位食物產品消費的生產所需要的土地種植面積數量。在此基礎上，用國內實際農作物生產種植面積總量除以所有食物消費的土地面積需求等值之和，即可得到能夠綜合反映食物供給保障水平的食物自給率。

1991—2022年，我國水稻、小麥等口糧產品保持高水平自給，但綜合從農業資源配置需求看，反映食物供給保障水平的食物自給率呈持續下降趨勢，具體表現為如下特征。

第一，糧食實現高水平自給；第二，肉蛋奶等食物產品國內供給保障水平較高，基本實現高水平自給；第三，自給率較低的是食用植物油(29％)，大豆僅17.8％。這意味著，畜產品自給率保持較高水平，是以其蛋白飼料原料主要來源——大豆大規模進口、自給率大幅下降為支撐。第四，食物自給率持續下降。20世紀90年代我國食物消費是以口糧為主、肉蛋奶消費較少的結構，反映了當時農產品出口被作為我國獲取外匯的重要途徑之一，使緊缺的農業資源錯配，呈現出反向溢出效應。而自新世紀初開始，隨著經濟的快速發展、食物結構的逐步升級，我國食物自給率持續下降。盡管目前我國保持口糧100％和谷物95％以上的高水平自給，但從農業資源供給和食物安全綜合保障能力看，我國食物自給率只有67.6％。

這意味著，目前我國保持糧食高自給率的同時，食物消費的近1/3需通過利用國外農業資源來供給。大豆2022年我國凈進口9096萬噸，若按目前我國大豆單產水平在國內生產的話，需要6.9億畝種植面積；植物油凈進口708.7萬噸，需要種植2.8億畝大豆。2022年我國凈進口肉類557萬噸、乳制品近70萬噸，按現有養殖技術水平，我國需要9463萬畝玉米和6767萬畝大豆，共1.6億畝的種植面積來提供飼料供給。

進一步地分析，最近20年來我國食物自給率持續下降的主要因素包括以下方面。第一，人口持續增加使農業資源約束更加凸現。第二，收入增長推動食物消費結構逐步升級，導致農業資源自給水平持續下降。第三，國內農業供給體系存在結構性短板。

(二)今后我國食物自給率的趨勢與挑戰

根據新發展階段我國食物結構變化的基本趨勢，“十四五”階段及今后一段時期，隨著我國逐步邁向高收入階段，我國食物消費將進入總量進一步增加、結構持續升級的新階段。根據預測，今后我國食物消費及其保障水平將面臨如下趨勢和挑戰。

第一，口糧及食用植物油消費基本進入成熟階段，人均口糧消費和食用植物油消費將分別保持在目前的140~145公斤和27~28公斤水平，隨著2022年我國人口增長到達峰值并進入負增長階段，加之人口老齡化的深化，今后口糧消費總量將持續下降，因此小麥、水稻作為口糧剛需的供給壓力將逐步得到減緩。第二，食物消費結構將進一步升級，肉蛋奶等動物性食品消費將持續增長。第三，谷物消費需求總量將進一步增加，飼料消費將成為谷物需求增長主導因素。

在此基礎上，初步估計2025—2050年我國食物自給率變化情況。在假定農業科技不取得重大突破的情形下，今后30年我國保障口糧和肉蛋奶植物油等食物有效供給，將面臨更加嚴峻的挑戰。在本世紀中葉，當食物消費結構進入成熟穩定階段，我國食物自給率將逐步回升至目前水平。

值得重視的是，盡管今后我國將保持水稻、小麥的高水平自給，有能力牢牢守住確?？诩Z絕對安全的戰略底線，但部分谷物以及大豆等飼料原料供需缺口擴大、自給率進一步下降的局面難以逆轉。隨著國際局勢的日趨復雜，我國肉類、植物油等食物供給保障的不穩定性和不確定性將進一步增加，今后我國食物安全保障將面臨更加嚴峻的挑戰。

四、踐行大食物觀的實踐邏輯與政策選擇

(一)踐行大食物觀的實踐邏輯

深入踐行大食物觀，順應新發展階段我國食物結構變化的新趨勢、應對食物安全保障面臨的新形勢新挑戰，必須準確把握大食物觀的實踐邏輯，加快謀劃新發展階段我國食物安全保障戰略與政策。

首先，要樹立大資源觀。必須立足我國人多地少、農業資源緊張的基本國情，適應新發展階段食物結構升級、消費多樣化的新需求，從耕地資源向整個國土資源拓展，全方位、多途徑開發食物資源。要向森林要食物，發展木本糧油、森林食品；向草原要食物，推動草原畜牧業集約化發展；向江河湖海要食物，穩定水產養殖，積極發展遠洋漁業，提高漁業發展質量；要向設施農業要食物，探索發展智慧農業、植物工廠，有效緩解我國農業資源的瓶頸約束。要從傳統農作物和畜禽資源向更豐富的生物資源拓展，發展生物科技、生物產業，向植物動物微生物要熱量、要蛋白。

其次，要樹立大農業觀。要堅持以糧食生產為基礎，統籌“糧經飼”生產，推動“種養加”一體，農林牧漁結合，促進農業供給體系結構優化、高質高效，推動形成同市場需求相適應、同資源環境承載力相匹配的現代農業生產結構和區域布局。

第三，要樹立大市場觀。一方面，必須充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，不斷增強糧食和食物產業鏈供應鏈韌性，全面提升糧食、肉類、蔬菜等各類食物保供能力和水平；另一方面，必須進一步從戰略上提升統籌國內國際兩個市場、兩種資源的能力，要暢通國內國際農業食品循環，提高農業食品國際供應鏈的安全性、穩定性和可持續性。

與此同時，還必須確立糧食安全、生態安全和食品安全為踐行大食物觀的核心基礎和邊界底線。首先，要以糧食安全為核心基礎。這就要求，必須始終繃緊糧食安全這根弦，堅持集中資源保障糧食有效供給這個重點，確保谷物基本自給、口糧絕對安全，把中國人的飯碗牢牢端在自己的手中。其次，要以生態安全為底線。這就必須面向整個國土資源多途徑開發食物資源，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，更加注重保護資源和環境，實現食物資源和生產綠色高質量可持續發展。第三，要以食品安全為紅線。要根據食物來源拓展多元對食品安全提出的新要求新挑戰，堅持用最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責，強化食品安全管理，確保人民群眾吃得安全、吃得健康。

(二)保障我國食物安全的政策選擇

新階段應對食物消費結構變化我國食物自給率持續下降的挑戰，確保國家食物安全，必須深入踐行大食物觀，突出重點、綜合施策，抓緊建立完善我國食物安全綜合保障機制。第一，加快構建以保障糧食安全為底線、以確保食物有效供給為重點的國家食物安全綜合保障體系。要始終堅持“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”方針，全面踐行大食物觀，建立完善以確?？诩Z絕對安全為重點、促進肉蛋奶菜油等各類食物有效供給的高質量可持續現代農業生產體系；強化以應對突發事件、維護市場穩定為重點的農產品儲備調控和應急保障體系；加強以安全有效利用國際農產品市場和農業資源為補充的國際農業食品供應鏈建設，全面提升國家食物安全綜合保障能力和水平。

第二，堅持系統觀念，建立高質高效協同可持續農業資源配置機制。一方面，要面向整個國土資源統籌農業資源配置，根據市場需求和區域比較優勢，宜糧則糧、宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，促進農業生產體系結構優化、均衡供給、可持續發展。如可通過適當降低玉米自給預期，加快補齊油料作物短板，推動國內能量飼料原料和蛋白飼料原料的平衡供給。另一方面，要統籌布局農產品加工產業，有序退出糧食深加工。

第三，加快農業科技創新，推進農業綜合生產能力全面提檔升級。今后我國農業資源約束矛盾將更加突出，保障國家食物安全的根本出路在農業科技創新和綜合生產能力提檔升級。目前我國玉米、大豆等主要農作物的單產與世界先進水平還有較大差距。若加快農業科技創新突破，著力提高土地生產率、農業全要素生產率，將促進全面提升農業綜合生產能力，我國農業資源供需缺口至少可壓減2~3億畝，不僅將基本抑制住食物自給率下降趨勢，而且將全面夯實我國食物安全綜合保障根基。

第四，抓緊建設安全可控、持續穩定的國際農業食品供應鏈，確保國家食物安全綜合保障的戰略主動。我國必須繼續堅持實施農業對外開放戰略，將國際農業資源用得更好更足更安全，把寶貴的國內資源用在守好口糧安全底線、把住食物安全主動權上。因此，必須加強全球農業食品供應鏈頂層設計和戰略規劃；建立健全全球農業貿易投資與市場監測體系，促進風險防控關口前移至供應鏈上端；加快培育全球性農業食品企業，鼓勵企業深度融入全球農業生產、加工、物流、營銷及貿易產業鏈、價值鏈與供應鏈；把農業食品貿易投資、國際物流運輸要道、港口碼頭等關鍵節點風險防控與安全管理，納入國家安全防衛體系統籌保障；深度參與全球農業與糧食安全治理，充分發揮“一帶一路”拓展農業國際合作、促進投資貿易建設的平臺作用，抓緊構建安全可控、持續穩定的全球農業食品供應網絡。

來源：山東省鄉村振興服務聯盟

作者程國強，中國人民大學農業與農村發展學院“杰出學者”特聘教授，中央農辦、農業農村部“鄉村振興專家咨詢委員會”委員

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食物政策

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