來源 | 國科農研院

作者 | 龔雅婷，孫立新，毛世平

英國作為全球重要的農業生產國，農業人口占總人口不到1%，農業人均生產總值則達約2.8萬美元，其農業科技政策發揮了關鍵作用，并對我國具有重要參考價值。

本文梳理了英國農業科技政策的演變過程，重點研究了現行主要農業科技政策《英國農業科技戰略》，特別是如何聯合農業科研力量、政府部門與產業部門協同發展，優化完善農業科技投入結構，促進農業科技轉化應用，建立農業數據庫及有效可持續的農業生產體系等。

在此基礎上，對我國提出了加強農業科技管理部門建設、加快農業公共科研機構去行政化管理、強化農業科技成果轉化應用、鼓勵扶植農業企業開展技術創新、加速推進農業領域信息化建設等五個建議。

當前，我國農業發展面臨農產品供需結構矛盾突出，農業生產成本持續上漲，資源環境約束加大，農業科技實力不強等問題。在此背景下，加快農業科技創新是促進農業供給側結構性改革，緩解資源壓力，保障國家食物安全，提高農業國際競爭力，實現農業現代化、可持續發展的主要動能。

由于基礎農業科學的公共產品性質和農業的特殊地位等原因，政府在引導和促進農業科技發展方面發揮著重要作用，農業科技政策的制定對農業科技的發展有著重大的影響。因此，如何構建適合我國農業科技發展需要的政策體系是當前農業發展中面臨的重要問題。

作為全球重要的農業生產國之一，英國的農業人口占總人口的不到1%，農業人均生產總值則達到約2.8萬美元。一直以來英國非常重視農業科技發展，其農業科技政策在大力支持農業技術研發，促進農業公共科研機構與農業企業的廣泛合作，普及新技術、新工藝和新設備的應用，實現農業可持續發展方面發揮了關鍵作用。

因此，深入探討英國農業科技政策實施內容、現實特征和農業科研投入結構，對于我國農業科技政策的制定具有重要參考價值。

目前，我國學術界對英國農業科技政策研究較少，更多的是對總體產業科技政策的研究，如侯國清和姜桂興評述了英國2000年發布的《卓越與機遇· 21世紀的科學與創新白皮書》，吳波梳理了20世紀的英國科技政策的演化脈絡，程桂枝等總結了英國促進產學研合作的政策措施，徐繼寧研究了英國產學研制度的創新，李曉慧等探索了英國促進科技成果轉化政策，陳強和余偉研究了英國創新驅動發展路徑與特征，寧凌和李家道比較分析了美日英科技服務業激勵政策，劉永林總結了英法德三國科技政策的演變及對我國的啟示。

這些學者普遍認為，英國政府在科技發展中發揮了重要的作用，其在努力完善科技創新環境、制定科學合理的科技戰略、促進成果轉化、培養科技人才、促進公私合作、保護生態環境實現可持續發展等方面值得借鑒。

因此，本文以英國農業科技政策為研究重點，梳理了英國農業科技政策的演變過程，并重點研究了英國現行的主要農業科技政策《英國農業科技戰略》（A UK Strategy for Agricultural Technologies）， 該政策于2013 年發布并施行至今，其重點規劃了如何聯合國內農業科研力量，政府部門與產業部門協同發展農業科技，促進農業科技轉化應用，建立農業數據庫以及有效可持續的農業生產體系等，在此基礎上剖析了英國的農業科研投入結構，提出對我國農業科技發展的啟示。

一直以來英國十分重視農業科技的發展與應用，農業現代化水平很高，雖然農業產值占經濟總量比重較小，但農業人均凈增加值較高。英國在不同的時期運用不同的農業科技政策以促進農業科技的發展。

20世紀60年代至80 年代，是英國農業R&D投入的快速增長期，也是英國農業生產力的快速提高期。在此期間，單位土地產出特別是單位勞動力產出得到了持續的增長，并發展出了更大、專業化更強的企業農場。這一時期英國農業科技政策注重以提高農業生產力為目標的農業科研發展。

20世紀80年代中期后，雖然勞動生產力持續增長，但土地生產力基本保持不變，農業全要素生產力增長率開始下降，農業R&D回報率緩慢降低。伴隨著這一變化，英國農業科技政策也隨之調整。

一方面，公共農業R&D資金增速放緩且在結構上進行了調整。公共農業研究部門開始注重農業帶來的水質下降和生態環境破壞問題，一部分資金由提高農業生產力導向研究轉向生態環境保護導向研究。英國農業科技政策的關注點也向環境保護、食物營養和農業溫室氣體排放轉移。

另一方面，公共R&D系統的主要受益方，包括農戶、食品加工企業和其他農業企業，均被納入公共R&D資金管理體系中，特別是私人企業與公共農業科研機構的合作大大加強，以期提高公共農業R&D 部門效率。

進入21世紀后，農業科學與技術迅速成長為世界上增速最快的市場之一，它背后的驅動是人口的增長、新興經濟體的快速發展以及地緣政治不穩定引起的土地、水和能源的短缺，營養學、基因學、情報學、衛星圖像、遠程感應、氣象學、精細農業等領域發生的重大技術突破也吸引著全球投資流向農業科技。

在這樣的背景下，英國政府于2013年發布了《英國農業科技戰略》。《英國農業科技戰略》是《英國產業戰略》（Industry Strategy）的一部分，旨在通過制定長期的農業科技發展戰略，促進農業科技的持續發展、農業科研成果的轉化和農產品出口的增長。

基于英國農業科技政策發展背景的梳理，《英國農業科技戰略》是英國現行的主要農業科技政策，對該政策的詳細研究有助于深入了解英國農業科技發展的方向和側重點。《英國農業科技戰略》是促進英國農業科技發展的核心戰略，其著眼于促進成果轉化、支持新技術和新產品的開發引進、建立農業信息數據庫以及深入挖掘農業信息。

英國農業科技戰略的愿景、使命和目標

英國農業科技戰略的愿景是將英國打造成農業技術創新和可持續農業領域的世界領導者，致力于全球食品安全和國際農產品市場拓展。

其使命在于投資農業科技創新，促進成果轉化；開發利用共享數據，鼓勵技術、知識轉移，促進技術推廣；建立農業數據庫，在農業信息領域達到全球領先水平，建立農業環境可持續性的度量標準和技術；吸引海外投資，創立新一代合資企業；進行行政和財務改革以提高農業科技投資收益率。

它的7個目標是：投資7000萬英鎊于“農業科技孵化器”（Agri-Tech Catalyst），將農業科技研究成果轉化為應用技術；投資9000萬英鎊于農業創新中心，支持開發和引進開發新技術和工藝；深入挖掘農業數據信息并建立農業信息和環境可持續性度量中心，使英國成為這個領域的全球領導者；成立農業技術領導委員會統籌農業科技發展，給予農業產業一個更強有力的引導；吸引并保持一支將農業技術從實驗室應用于農田的專業人才隊伍；提高公眾對支出以及如何增加產業研究基金的理解，增大公共支出透明度；提高英國農產品出口以及內部投資表現。

英國農業科技戰略的實施內容

英國農業科技戰略由農業技術領導委員會（Agri-Tech Leadership Council，以下簡稱“領導委員會”）指導實施，參與方主要包括企業、政府和科研機構。

領導委員會負責引導和監督資金的使用，包括與其他參與方一起，對私人部門和政府部門提供的農業研究、轉化和創新投資進行綜合規劃，和研究委員會一起確定重點支持的農業項目，并進行事前、事中和事后評價。

政府主要負責提供資金和促進國際合作，技術戰略委員會（Technology Strategy Board）和生物技術與生物科學研究委員會（Biotechnology and Biological Sciences Research Council）投資6000萬英鎊于農業科技孵化器的建立以促進農業創新市場化，農業部額外投資1000萬英鎊給農業科技孵化器以支持對發展中國家的技術轉移和新型產品轉移。同時，政府在5 年內投資9000萬英鎊建立農業信息與可持續性度量中心和數個農業創新中心。

此外，英國貿易投資總署（UK Trade & Investment）將建立專門的團隊以吸引海外投資進入英國農業科技部門，并為未來農業產能增長確定前期市場，還將為尋求與外國政府合作的英國企業提供戰略和其他支持。

農業科技部門則負責為農戶提供相關培訓和建議，促進農戶、技術人員和科研機構之間的交流，討論未來農業部門所需技術，促進田間試驗的合作與整合，督促農場分享最佳技術，與政府合作設計鄉村發展項目，輔助技術發展和知識轉移。

英國農業科技戰略的相關利益主體

農業科技戰略將使多方受益，包括農場、國際農業技術公司、英國食品加工制造零售商、農業科技風險投資者、研究人員、消費者和全球新興市場。

農業科技戰略將使農場與農業科教部門建立更密切的聯系，使其擁有更便捷的途徑接觸農業科教部門的技術和知識并對研究人員提出自己的訴求，更方便的進入國內和國際市場，擁有更多的出口機會。

對于國際農業技術公司，它們將在英國享有積極的政策環境，獲得受過培訓的熟練工人，擁有更強的供應鏈關系，從前期研究到后期技術發展都與研究機構保持更密切的聯系，并從英國進入全球市場。

對于英國的食品加工商、制造商和零售商，它們將擁有建立在雙贏基礎上的更強也更具彈性的供應鏈、持續的優質原材料供應、更便捷的途徑接觸農業創新研究成果以及更多的技術支持。

農業技術風險投資者在英國將享有更好的投資環境，在政府的支持下進行去風險的早期投資。英國研究人員將在研究成果市場化方面得到更多的資金支持，獲得更多與企業、第三方（包括慈善基金會、志愿組織和社會型企業）的合作機會，擁有更明晰的成果轉化機制，也將擁有更多的工作機會和認可。

消費者將擁有更多的健康食品選擇，以可支付價格獲得更多可持續環境友好產品，并將獲得更多的食物來源信息。新興市場將能接觸到英國農業科研基地，了解新技術、新方法和創新貿易，更好地應對全球農產品挑戰。

英國農業科技戰略的成功指標

領導委員會設定了一系列的長中短期的指標來衡量農業科技戰略是否取得成功。從短期來看，要建立農業創新中心和農業科技孵化器，確定優先轉化的農業技術并制定轉化方案。

從中期來看，農業創新中心要實現促進農業新技術市場化的職能，與新興市場和發展中國家建立農業方面的合作伙伴關系，使國內與海外的研發和商業化投資得到一定的增長，提高農業科技出口績效。

長期指標則包括農業生產力增長率要達到主要競爭對手水平，在農業科技創新和可持續性農業方面成為全球領導者，農業科研與創新成果能被供應鏈快速吸收，建立完善的數據服務、知識共享和技術推廣體系，此外管理體制改革能否有效保障對新產品和新技術的長期穩定投資也是衡量其農業科技戰略實施效果的重要指標。

英國農業科技政策實施的重要目標是將英國打造成農業技術創新和可持續農業的世界領導者，并致力于全球食品安全和國際農產品市場拓展。

為保證目標的實現，通過《英國農業科技戰略》的實施，英國建立了領導小組以進行統籌管理，促進公共科研機構和企業合作發掘科研潛力，注重成果轉化促進技術推廣并建立農業數據庫深入挖掘農業信息。

此外，英國科研機構獨立自治的體系特征發揮了英國科研機構的主觀能動性，提升其科研效率。

建立領導小組，進行統籌管理

在2013年以前，英國的農業科技管理較為分散。英國負責政府宏觀科技管理的主要部門商務、創新和技能部（Department for Business, Innovation & Skills）與環境、食品和農村事務部均承擔著一定的農業科技研發職能。商務、創新和技能部下設的英國研究理事會（Research Councils UK）中的多個子委員會，包括生物技術與生物科學研究委員會、工程與自然科學研究委員會、經濟與社會研究委員會（Economic and Social Research Council）、自然環境研究委員會（Natural Environment Research Council）均涉及農業科技領域。2013年環境、食品和農村事務部，商務、創新和技能部，英國貿易投資總署和國際發展署（Department for International Development）4個部門合作，成立了英國農業科技領導統籌機構，即英國農業技術領導委員會，發布了目前英國最重要的農業科技政策——《英國農業科技戰略》，負責統籌英國的農業科技發展和《英國農業科技戰略》的實施。建立領導小組統籌管理有利于充分利用科研資源，促進科研合作，從更高層面貫徹實施英國的農業科技政策。

研究機構獨立自治，主觀能動性高

英國的商務、創新和技能部主管政府宏觀科技政策的制定和管理，但其并不直接管理科研經費的分配，而是通過英國研究理事會和高等教育基金委員會（Higher Education Funding Council for England）來支持研究機構和大學的科研活動。

高等教育基金委員會為大學提供資助，研究理事會則以研究項目或研究計劃的形式對大學和公共研究機構予以支持。盡管英國公共研究機構的資金主要來源于政府，但它們獨立于政府的管理體系，獨立自治，這使它們能去除行政化的影響獨立自主的運行，科研效率更高。

如英國研究委員會的各子委員會均擁有獨立的政策制定、經費使用和管理權，在政府發布國家宏觀發展戰略后，子委員會按照研究領域和方向確定各自的研究項目和研究計劃，政府不干預委員會的日常工作，只由負責科學與技術的國會特選委員定期組織對委員會各方面運作的公共質詢。由子委員會首席執行官組成的英國研究委員會執行小組則負責在子委員會之間協調，使跨學科的共同問題可以被系統化的解決。研究機構獨立自治有利于其專注于科學研究，充分發揮科研主觀能動性，提高科研效率。

促進公共科研機構和企業合作，發掘科研潛力

英國農業科技戰略的核心內容是促進農業公共科研部門和企業的深度合作。農業企業是英國農業產業中一支非常重要的科技力量，農業企業的科研支出占總農業科研經費支出的60% 以上。一些世界領先的農業技術公司如Syngenta、Genus、Aviagen、JCB、New Holland 和Velcourt 都在此進行了大量的科研活動，Syngent 有大概25% 的科研實驗室都在英國。

一些跨國制藥公司如Merck、Merial、Lily 和Novartis也在此進行與動物健康相關的藥物研發。英國也擁有強大的公共農業科研力量，包括農業技術學院、大學、研究所和私人研究機構，其中有世界著名的約翰英尼斯中心（The John Innes Centre）、羅斯蘭學院（The Roslin Institute）、洛桑研究所（Rothamsted Research）、國家農業植物研究所（The National Institute of Agricultural Botany，NIAB）和東茂林果樹研究所（East Malling）。

這些農業研究機構分布在英國各地，其中以英格蘭地區居多，研究范圍包括作物與動物基因、環境科學、食品科學與人類營養，功能食品、清潔技術和廢物能源生產等新興領域，以及工業生物技術和合成生物學等相關領域。

促進農業公共科研部門和企業的深度合作，尋求商業組織、私人投資者、基金和信托的長期投資，形成農業部門長期可持續的內部投資增長，有利于發揮出英國的農業科研潛力，吸引農業投資，創造新一代合資企業，增加出口機會。

注重成果轉化，促進技術推廣

成果轉化和技術推廣是英國農業科技戰略的重要使命，雖然英國有享譽世界的基礎農業科研基地，但是應用研究和轉化研究投入較少，導致英國農業競爭力降低。

基于英國農業科技戰略，政府不僅投資7000萬英鎊于“農業科技孵化器”（Agri-Tech Catalyst），將農業科研成果轉化為應用技術，還投資數千萬英鎊于農業創新中心，支持發展、引進和開發新技術和工藝與技術推廣。

一方面促進農業公共科研部門和企業的深度合作，鼓勵知識和技術轉移，一方面使農場與農業科教部門建立更密切的聯系，促進農戶、技術人員和科研機構之間的交流，為農戶提供相關培訓和建議，促進技術的分享和推廣。這些措施使新產品、新技術更迅速的被供應鏈吸收，使英國農產品在國際市場上更具競爭力。

建立農業數據庫，深入挖掘農業信息

深入挖掘農業數據信息并建立農業信息和可持續性度量中心，使英國成為該領域的全球領導者是英國農業科技戰略的重要目標。

百事公司與劍橋大學合作，開發了一款針對農戶的作物管理工具，該工具為農戶提供精確的耕作信息，幫助農戶節約生產用水，減少碳排放并增加產量。國家環境研究委員會（Natural Environment Research Council） 開發了“mySoil”移動手機應用軟件，人們可以通過該軟件瀏覽和上傳當地土壤信息，了解英國作物產地。

農業生產數據的收集和數據庫的建立將大力驅動農業科技創新。對于農場主來說，可以將自家生產水平與當地生產水平、區域生產水平和國家生產水平相比較，更好的了解自家的生產水平；對于消費者來說，可以追溯所購買農產品的生產信息；對于農業科研人員來說，通過構建和挖掘農業生產數據庫，可以尋找新的研發點；對于政府來說，精確的農業生產數據將為政府發放“綠色規則”（Greening Rules）補貼和質量監管提供依據。

農業科技的發展需要大量資金作支撐，從支出途徑可以將英國農業科研支出分為政府部門支出和商業部門支出，其中商業部門支出為主，約為政府部門支出的3 倍，且主要來源于大型跨國企業。

英國政府部門的農業科研支出

2007—2015年政府研發支出總體呈波動增長態勢，8年間增長15.4%，其中對農業和環境的研發支出份額基本保持在5%~7%之間（表1），其絕對值保持波動增長態勢。

2012年和2013年英國政府支出3.21億英鎊以支持農業和食品研發（表2）。

其中，生物技術與生物科學研究委員會支出1.63億英鎊，占總額的50.8%，反映了該委員會在農業研發領域的領導地位。

其次是國際發展署支出0.48億英鎊，占比15.0%，該部分支出主要用于支持發展中國家的農業發展；環境、食品和農村事務部支出0.44億英鎊，占比13.7% ；蘇格蘭政府（Scottish Government）支出0.34億英鎊于農業研發，占比10.6%，反映了農業在蘇格蘭地區的重要性。

自然環境研究委員會支出0.13億英鎊，占總額的4.0%，其他機構包括北愛爾蘭農業與農村發展部、“創新英國”、經濟與社會研究委員會、威爾士政府、能源與氣候變化部、食品標準署共支出0.19 億英鎊于農業研發，占比5.9%。

2007—2015年英國商業部門研發總支出及農林漁業、食品飲料煙葉業研發支出總體呈波動增長趨勢。2015年商業部門中農林漁業研發支出占商業部門研發總支出的0.67%，食品飲料煙葉業研發支出占商業部門研發總支出的2.03%（表3）。

從研究類型來看，2015年商業部門中農林漁業和食品飲料煙葉業的研發投資，主要用于應用研究和試驗發展研究，僅有小部分或極小部分用于基礎研究（表4）。

農林漁業的1.27億英鎊現金投資中，應用研究支出為0.89億英鎊，占比70.1%，試驗發展研究支出為0.38億英鎊，占比29.9% ；食品飲料煙葉業的3.92 億英鎊現金投資中，0.86億英鎊用于基礎研究，占比21.9%，1.51億英鎊用于應用研究，占比38.5%，1.55億英鎊用于試驗發展，占比39.5%。

目前，我國農業R&D體系面臨著農業科技創新體制與管理機制障礙、農業科研成果轉化率低、農業科技服務體系不健全、農業科技人才隊伍相對弱勢等問題。

在過去半個多世紀中，由于英美等發達國家農業R&D投入增速放緩，而發展中國家特別是中國的農業R&D投入快速增長，中國在全球農業R&D中的份額持續增長，將成為未來農業技術革新的重要力量。制定適當的農業科技政策，提高農業R&D效率不僅對中國的農業發展，對世界農業發展也有著重大的意義。

在此背景下，學習與借鑒發達國家農業科技政策具有重要的現實意義。中英兩國農業發展面對著相似的困境：人均耕地少，中國的人均耕地僅為0.08hm2，英國的人均耕地僅為0.1hm2，用有限的土地生產更多和更高質量的農產品是兩國面對的共同挑戰。農業科技發展對于兩國均極為重要，因此，英國的農業科技發展戰略對于中國農業科技發展具有重要借鑒意義。

國家應建立統一的農業科技管理統籌部門

在英國，由各部門高級領導組成的領導委員會作為農業科技戰略的最高規劃部門和指揮部門擁有很強的部門領導力，不僅統一了多部門的資源，促進資源的有效利用，也使農業科技戰略的實施更加順暢，并為農民和農業企業提供了更強有力的支持，顯著提高了管理效率。

我國可以參考該作法，借助我國行政管理體制和財稅體制改革的契機，推動權力轉移合并，整合農業科技管理機構，逐步建立起一個綜合性的農業科技管理部門，統籌規劃可利用資源，促進農業科技發展。

加快農業公共科研機構去行政化管理

雖然英國公共農業科研機構資金主要來源于政府投入，但政府并不干涉其經費使用和人事管理，因此英國公共農業科研機構具有獨立的政策制定、經費使用和管理權，從而能專注其農業科研使命，發揮其農業科研主觀能動性。

我國公共農業科研機構屬于事業單位，采用政府行政管理模式和與政府完全對應的內部機構設置，沒有按照科研活動的規律進行管理和機構設置，人才、經費管理和分配機制僵化，影響科研單位主觀能動性的發揮和農業科研使命的達成。加快農業公共科研機構“去行政化”管理，賦予公共農業科研機構獨立管理權，賦予專家團隊人才聘用權、評價權和經費使用權，可以減少行政制度對科研活動的約束，釋放科研活力。

強化農業科技成果轉化應用

英國高度重視農業科研成果的轉化和推廣應用，不僅專門撥款建設“農業科技孵化器”和“農業創新中心”以促使農業科技研究成果向應用技術的轉化，支持發展、引進和開發新技術和工藝，還建設了一支將農業技術從實驗室應用于農田的專業人才隊伍，一方面增加了對農業科研成果轉化的資金和人員的投入，一方面促進了產學研三方的密切聯系與合作。

中國目前的農業科技成果轉化率較低，相關投入少且產學研脫節問題顯著，可借鑒英國政府的作法增加相關投入并增強產學研三方的聯系與合作，促進農業科研成果的應用轉化。

鼓勵扶植農業企業開展技術創新

在英國農業科技戰略中，企業參與率很高且占主導地位。英國不僅為農業企業創造了積極的政策環境，提供了更強的供應鏈關系，也為企業提供了創新空間，更便捷地與研究機構建立聯系、進行合作的途徑，還具有完備的農業教育培訓系統，為企業提供熟練工人，降低企業培訓成本。

在大多數發達國家，農業企業是農業創新的主體，但在中國，隸屬于政府的科教機構是農業創新的主體，設計適當的政策措施鼓勵扶植農業企業進行技術創新是中國農業科技政策制定的重點之一。

加速推進農業領域信息化建設

英國農業科技戰略多次強調，要建立農業信息和可持續性度量中心，幫助英國深入挖掘農業數據信息，使英國在農業信息和可持續性度量方面成為全球領導者，并為農戶和農業公司提供更多更準確的生產數據和市場數據等，使農戶和農業企業更加了解市場、把握市場動向。

目前，中國的農戶和農業公司對市場的了解途徑有限，無法及時跟進市場動向。建立專門的信息服務平臺提供農業生產信息和市場信息，加快農業領域信息化建設，有助于增加農業研發有效需求，提升農業科技研發效率。同時信息服務平臺建有利于農戶和農業企業更好地應對市場，也有利于農民收入、農產品價格的穩定。

來源：《農業現代化研究》，因篇幅所限略有刪節

單位：1.Department of Economics, University of Wisconsin-Madison, Madison, Wisconsin；2. 中國農業科學院農業經濟與發展研究所