01

引言

休閑是美好生活最重要的組成部分，不同學(xué)科的學(xué)者對(duì)休閑有不同的認(rèn)識(shí)和定義。從與休閑相對(duì)應(yīng)的工作角度，休閑是不以工資為目的的時(shí)間利用，是人力資本積累的一種形態(tài)以及人們生活滿意度和幸福感提高的重要維度。技術(shù)進(jìn)步和制度變遷，使人從繁重的體力勞動(dòng)中解放出來(lái)，休閑觀作為人的生活價(jià)值觀，已影響到一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。一般的看法是，人均GDP超過(guò)5000美元后就進(jìn)入一個(gè)旅游休閑時(shí)代。但從發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷程看，人均GDP達(dá)到8000美元后，休閑農(nóng)業(yè)才進(jìn)入一個(gè)快速發(fā)展的“休閑拐點(diǎn)”：城市居民對(duì)于鄉(xiāng)村自然景觀的需求增長(zhǎng)，誘致農(nóng)業(yè)多功能的開(kāi)發(fā)利用。

全球范圍看，意大利在1865年成立了世界上最早的農(nóng)業(yè)與旅游專業(yè)協(xié)會(huì)“農(nóng)業(yè)與旅游全國(guó)協(xié)會(huì)”，介紹城市居民到農(nóng)村去體驗(yàn)農(nóng)業(yè)趣味，與農(nóng)民同吃住，這是休閑農(nóng)業(yè)的萌芽。隨著資本主義經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，休閑農(nóng)業(yè)隨之興起。以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最為基本的要素土地的豐裕程度為標(biāo)準(zhǔn)劃分，發(fā)達(dá)國(guó)家或地區(qū)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展類型主要有以日本、韓國(guó)、我國(guó)臺(tái)灣等土地資源短缺型和以歐美、澳大利亞等土地資源豐富型為代表的兩類。不管哪種類型，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推進(jìn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升，政府都積極制定政策引導(dǎo)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)等鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，以此促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)繁榮和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境改善。

我國(guó)是一個(gè)人多地少的資源短缺型國(guó)家，大國(guó)小農(nóng)的基本國(guó)情，城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)制度等系列因素限制了農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的提高和農(nóng)民收入增長(zhǎng)潛力，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，是我國(guó)都市郊區(qū)、特色產(chǎn)品地區(qū)、農(nóng)業(yè)自然資源豐富和農(nóng)耕文化多樣化地區(qū)拓展農(nóng)業(yè)功能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重大舉措。休閑農(nóng)業(yè)是以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村風(fēng)貌、農(nóng)家生活、鄉(xiāng)村文化為基礎(chǔ)，開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村多種功能，提供休閑觀光、農(nóng)事參與和農(nóng)家體驗(yàn)等服務(wù)的新型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)形態(tài)，分為農(nóng)家樂(lè)、休閑農(nóng)園、休閑農(nóng)莊和休閑鄉(xiāng)村4種。近年來(lái)，在市場(chǎng)拉動(dòng)、政策推動(dòng)和經(jīng)營(yíng)主體聯(lián)動(dòng)下，我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)模迅速擴(kuò)大，已成為農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和產(chǎn)業(yè)興旺的重要載體。但是，我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)面臨著產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定、建設(shè)不規(guī)范、經(jīng)營(yíng)普遍虧損和碰觸耕地紅線等重大問(wèn)題，制約著休閑農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，因此需要系統(tǒng)梳理發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問(wèn)題并提出有針對(duì)性的政策建議。

02

我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程

改革開(kāi)放后，伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)，我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展大致可分為以下幾個(gè)階段：

（一）1978年～1997年緩慢發(fā)展階段

改革開(kāi)放初，中國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始恢復(fù)和快速發(fā)展，靠近城市和景區(qū)的農(nóng)民，自發(fā)舉辦西瓜節(jié)、荔枝節(jié)、桃花節(jié)等節(jié)慶活動(dòng)，吸引城市居民去品嘗、觀光旅游，這是中國(guó)休閑農(nóng)業(yè)的萌芽。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品地區(qū)，出現(xiàn)了以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和觀光旅游相結(jié)合的新農(nóng)村，如江蘇的華西村、浙江上虞的蓋北葡萄休閑觀光園。1987年，一些從事鄉(xiāng)村農(nóng)家旅游發(fā)展和農(nóng)村居民出游活動(dòng)的社會(huì)人士在北京成立了“中國(guó)農(nóng)民旅游協(xié)會(huì)”。1989年，“中國(guó)農(nóng)民旅游協(xié)會(huì)”更名為“中國(guó)鄉(xiāng)村旅游協(xié)會(huì)”，標(biāo)志著全社會(huì)開(kāi)始關(guān)注鄉(xiāng)村旅游。20世紀(jì)90年代初，以華西村建立農(nóng)民旅行社為標(biāo)志，農(nóng)業(yè)旅游市場(chǎng)開(kāi)始形成，一些村鎮(zhèn)開(kāi)始興辦旅游企事業(yè)，有計(jì)劃地開(kāi)發(fā)農(nóng)業(yè)旅游資源。1995年5月，我國(guó)實(shí)施雙休日制度，居民休閑需求獲得了釋放機(jī)會(huì)，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游正式進(jìn)入政策制定者的視野。

（二）1998～2005年初步發(fā)展階段

隨著人民生活水平從溫飽走向小康，休閑旅游需求增加，旅游交通體系不斷完善，政府也不斷出臺(tái)扶持休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游的政策。1998年，原國(guó)家旅游局推出“華夏城鄉(xiāng)游”，提出“吃農(nóng)家飯，住農(nóng)家院，做農(nóng)家活，看農(nóng)家景，享農(nóng)家樂(lè)”的口號(hào)；1999年推出“生態(tài)旅游年”活動(dòng)；2001年出臺(tái)了《農(nóng)業(yè)旅游發(fā)展指導(dǎo)規(guī)范》，公布了首批農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)；2002年倡導(dǎo)開(kāi)展農(nóng)業(yè)旅游，發(fā)布實(shí)施《全國(guó)農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)、工業(yè)旅游示范點(diǎn)檢查標(biāo)準(zhǔn)（試行）》；2004年在全國(guó)評(píng)出203個(gè)農(nóng)業(yè)旅游示范點(diǎn)。一系列政策推動(dòng)了休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，涌現(xiàn)出了上海孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技觀光園、北京錦繡大地農(nóng)業(yè)科技觀光園、廣州番禺化龍農(nóng)業(yè)大觀園、北戴河集發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園、蘇州西山現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園、成都鄲縣農(nóng)家樂(lè)、武夷山觀光茶園等一大批觀光休閑農(nóng)業(yè)園區(qū)。

（三）2006～2015年快速增長(zhǎng)階段

這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“十一五”和“十二五”兩個(gè)五年規(guī)劃時(shí)期，以中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”社會(huì)主義新農(nóng)村為標(biāo)志，休閑農(nóng)業(yè)進(jìn)入快速增長(zhǎng)階段，開(kāi)始注重整體規(guī)劃，開(kāi)展科學(xué)論證。2006年原國(guó)家旅游局將當(dāng)年全國(guó)旅游主題確定為“中國(guó)鄉(xiāng)村旅游年”，宣傳口號(hào)為“新農(nóng)村、新旅游、新體驗(yàn)、新風(fēng)尚”，出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村旅游發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》；2007年與原農(nóng)業(yè)部發(fā)文《關(guān)于大力推進(jìn)全國(guó)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的通知》；2009年的“中國(guó)生態(tài)旅游年”，倡導(dǎo)“走進(jìn)綠色旅游，感受生態(tài)文明”；2010年原農(nóng)業(yè)部組織編制了《全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》；2014年審定了《休閑農(nóng)業(yè)術(shù)語(yǔ)、符號(hào)規(guī)范》《農(nóng)家樂(lè)設(shè)施與服務(wù)規(guī)范》兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。同年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》提出了“大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游”的具體指導(dǎo)意見(jiàn)。這些舉措有力地助推了休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，相繼出現(xiàn)了以農(nóng)家樂(lè)、度假村、野營(yíng)地、生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光園、教育農(nóng)園、民俗文化村、鄉(xiāng)村俱樂(lè)部等多種形式的休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游，休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新業(yè)態(tài)、新亮點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待游客超過(guò)22億人次，營(yíng)業(yè)收入超過(guò)4400億元，從業(yè)人員790萬(wàn)，其中農(nóng)民從業(yè)人員630萬(wàn)，帶動(dòng)550萬(wàn)戶農(nóng)民增收。

（四）2015年后“十三五”高速發(fā)展階段

進(jìn)入“十三五”后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，人均GDP超過(guò)8000美元，農(nóng)業(yè)發(fā)展進(jìn)入“休閑拐點(diǎn)”，休閑農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出產(chǎn)業(yè)規(guī)模化、經(jīng)營(yíng)集約化、內(nèi)涵多元化的發(fā)展趨勢(shì)。各項(xiàng)扶持政策密集出臺(tái)，2015年以來(lái)每年的中央一號(hào)文件都對(duì)發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游進(jìn)行了部署。休閑農(nóng)業(yè)的社會(huì)投資增加，經(jīng)營(yíng)主體多元，類型模式多樣，組織體系逐步健全。與之相關(guān)的規(guī)劃設(shè)計(jì)、人才培訓(xùn)、信息咨詢和宣傳推廣等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)也發(fā)展起來(lái)。截至2018年底，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部已創(chuàng)建了388個(gè)全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游示范縣，聚集村達(dá)9萬(wàn)多個(gè)，推介了710個(gè)“中國(guó)美麗休閑鄉(xiāng)村”和248個(gè)“中國(guó)美麗田園”。2018年全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游接待超30億人次，比2015年增加9億人次，年均增長(zhǎng)11%；營(yíng)業(yè)收入超8000億元，比2015年翻了一番，年均增長(zhǎng)22%。據(jù)對(duì)13.5萬(wàn)家休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的觀測(cè)，休閑農(nóng)業(yè)中農(nóng)民從業(yè)的占93%，平均每畝農(nóng)地營(yíng)業(yè)收入可達(dá)1.5萬(wàn)元，從事休閑從業(yè)的農(nóng)民年人均收入在5萬(wàn)元以上。休閑農(nóng)業(yè)對(duì)增加農(nóng)民收入、精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧、促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及拓展旅游業(yè)發(fā)展空間具有重要意義。根據(jù)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展“十三五”規(guī)劃，到2020年，全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)布局將更優(yōu)化、類型更豐富、功能更完善、特色更鮮明。

03.

我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)區(qū)域布局和主要發(fā)展模式

休閑農(nóng)業(yè)貫穿農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)，融合生產(chǎn)、生活和生態(tài)服務(wù)功能，緊密聯(lián)結(jié)農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、服務(wù)業(yè)，將農(nóng)業(yè)從單一的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能向原料供應(yīng)、生態(tài)涵養(yǎng)、文化傳承、人文創(chuàng)意等多功能擴(kuò)展，實(shí)現(xiàn)大農(nóng)業(yè)與大旅游的有機(jī)結(jié)合。根據(jù)區(qū)位、資源、文化背景等條件，我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)的區(qū)域空間布局主要有：大中城市和名勝景區(qū)周邊，依山傍水逐草自然生態(tài)區(qū)，少數(shù)民族地區(qū)和傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)。當(dāng)然，不同發(fā)展時(shí)期和不同分類標(biāo)準(zhǔn)，休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展模式有不同的分類方式。2018年中央一號(hào)文件指出，要“實(shí)施休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游精品工程，建設(shè)一批設(shè)施完善、功能多樣的休閑觀光園區(qū)、森林人家、康養(yǎng)基地、鄉(xiāng)村民宿、特色小鎮(zhèn)”，把鄉(xiāng)村民宿和特色小鎮(zhèn)作為當(dāng)前休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的重要模式。

（一）都市農(nóng)業(yè)和名勝景區(qū)周邊連片開(kāi)發(fā)型

為滿足城市多方面需求發(fā)展起來(lái)的都市農(nóng)業(yè)，位于市區(qū)周圍的近郊（也可能鑲嵌在市區(qū)內(nèi)部）和客源豐富名勝景區(qū)周邊，二者是休閑農(nóng)業(yè)布局和發(fā)展的重要區(qū)域，適合政府為主建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，帶動(dòng)農(nóng)民集中連片開(kāi)發(fā)。這種模式結(jié)合周圍的田園景觀和民俗文化，興建一些休閑、娛樂(lè)設(shè)施，為游客提供休憩、度假、娛樂(lè)、餐飲、健身服務(wù)，主要經(jīng)營(yíng)類型包括相對(duì)集中聯(lián)片的休閑度假村、休閑農(nóng)莊、農(nóng)業(yè)嘉年華、市民農(nóng)園、農(nóng)事體驗(yàn)樂(lè)園以及民宿和鄉(xiāng)村酒店，在北京、上海、成都以及海南、云南等區(qū)域較常見(jiàn)。如北京朝來(lái)農(nóng)藝園、上海孫橋現(xiàn)代農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)、蘇州未來(lái)園林大世界等。此外，依托科研力量建立起來(lái)的很多農(nóng)業(yè)科技園區(qū)，也由單一的生產(chǎn)示范功能，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)榧嬗行蓍e和觀光等多功能的農(nóng)業(yè)園區(qū)，分蘗出農(nóng)業(yè)觀光園、農(nóng)業(yè)科技生態(tài)園、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品展覽館、農(nóng)業(yè)博覽園或博物館等經(jīng)營(yíng)模式，可以為游客提供了解農(nóng)業(yè)歷史、學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)技術(shù)、增長(zhǎng)農(nóng)業(yè)知識(shí)等活動(dòng)服務(wù)。

（二）依山傍水逐草自然生態(tài)區(qū)的觀光養(yǎng)生型

山區(qū)、濱水地區(qū)與草原地區(qū)具有獨(dú)特氣候、植被、生態(tài)和人文資源，是重要的特色休閑農(nóng)業(yè)功能區(qū)。在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)上，發(fā)展出了農(nóng)業(yè)生態(tài)游、農(nóng)業(yè)景觀游、民俗風(fēng)情游、特色農(nóng)牧漁業(yè)為主的休閑農(nóng)莊和農(nóng)家樂(lè)。同時(shí)，結(jié)合特色村落、小城鎮(zhèn)建設(shè)，以新農(nóng)村格局和古村鎮(zhèn)宅院建筑為旅游標(biāo)志物，開(kāi)發(fā)觀光旅游，涵蓋有古民居和古宅院型、民族村寨型、新村風(fēng)貌型和古鎮(zhèn)建筑型。如海南省利用獨(dú)特資源，以共享農(nóng)莊為載體發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)。此外，以獨(dú)特的景觀、設(shè)計(jì)加上互聯(lián)網(wǎng)帶動(dòng)創(chuàng)建的精品民宿，逐漸成為這些地區(qū)的亮點(diǎn)。民宿除了增加鄉(xiāng)村人氣、游客消費(fèi)頻率，還大大提升了目的地知名度，通過(guò)熟人營(yíng)銷，提高入住率。浙江松陽(yáng)縣的“過(guò)云山居”，不少游客去松陽(yáng)，就是為了在過(guò)云山居住一晚，一家民宿帶動(dòng)了整個(gè)松陽(yáng)縣的旅游。

（三）少數(shù)民族地區(qū)的民俗風(fēng)情型

少數(shù)民族地區(qū)具有豐富的特色民風(fēng)和民俗資源，通過(guò)保護(hù)特色村莊和田園風(fēng)光，以特色風(fēng)土人情、民俗文化為旅游標(biāo)志物，突顯農(nóng)耕文化、鄉(xiāng)土文化和民俗文化，開(kāi)發(fā)農(nóng)耕展示、民間技藝、時(shí)令民俗、節(jié)慶活動(dòng)、民間歌舞等休閑旅游活動(dòng)，豐富休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的文化內(nèi)涵。主要類型有農(nóng)耕文化型、民俗文化型、鄉(xiāng)土文化型、民族文化型。每年七八月牲畜肥壯的季節(jié)被喻為“農(nóng)牧物資交易會(huì)”的蒙古族那達(dá)慕大會(huì)；黔東南地區(qū)農(nóng)歷三月初三侗族的播種節(jié)，農(nóng)歷正月至二月由寨老帶領(lǐng)男女老少通過(guò)吹笙、跳舞、斗牛、對(duì)歌等形式進(jìn)行“祭薩”活動(dòng)的榕江三寶侗族薩瑪節(jié)；以展示梯田、高原湖泊、雪域風(fēng)光和白族、藏族、哈尼族等少數(shù)民族農(nóng)村生產(chǎn)生活特性的云南民族農(nóng)耕文化博物館；體現(xiàn)黎族風(fēng)情文化的海南保亭黎族船型屋民宿，都是很好的案例。

（四）傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)的農(nóng)家樂(lè)、觀光采摘、民宿等多形態(tài)

傳統(tǒng)特色農(nóng)區(qū)是以農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)為主，同時(shí)，立足當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)資源、農(nóng)耕文化、生產(chǎn)條件和自然景觀，通過(guò)拓展農(nóng)業(yè)的多功能性，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品功能創(chuàng)意，提升文化內(nèi)涵，發(fā)展出景觀農(nóng)業(yè)、農(nóng)事節(jié)慶、觀光采摘、特色動(dòng)植物觀賞以及各種農(nóng)業(yè)園區(qū)、主題公園等。農(nóng)民利用自家庭院、自己生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品及周圍的田園風(fēng)光、自然景觀，以低廉的價(jià)格吸引游客前來(lái)吃、住、玩、游、娛、購(gòu)等的農(nóng)家樂(lè)，主要類型有農(nóng)業(yè)觀光農(nóng)家樂(lè)、民俗文化農(nóng)家樂(lè)、民居型農(nóng)家樂(lè)、體閑娛樂(lè)農(nóng)家樂(lè)、食宿接待農(nóng)家樂(lè)、農(nóng)事參與農(nóng)家樂(lè)等。近年發(fā)展起來(lái)的鄉(xiāng)村民宿覆蓋云南等全國(guó)21個(gè)省份239個(gè)貧困縣，僅2018年這些貧困縣的民宿就增長(zhǎng)了5倍，其中陜西和河南兩省貧困縣的鄉(xiāng)村民宿分別增長(zhǎng)了23倍和15倍，對(duì)于脫貧發(fā)揮了重要作用。

04

我國(guó)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展中的主要問(wèn)題

（一）多部門管理，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃

休閑農(nóng)業(yè)涉及三次產(chǎn)業(yè)，空間結(jié)構(gòu)復(fù)雜，需根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性要求進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃。休閑農(nóng)業(yè)既是“農(nóng)業(yè)”，也是“休閑”，在管理層次上涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門與文化和旅游部門的職能定位和綜合協(xié)調(diào)問(wèn)題。把“休閑農(nóng)業(yè)”定位為“農(nóng)業(yè)”與把“休閑農(nóng)業(yè)”定位為“休閑產(chǎn)業(yè)”，不僅是一個(gè)由哪個(gè)部門管理的問(wèn)題，更是一個(gè)影響休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展方向的重大問(wèn)題。比如當(dāng)前社會(huì)關(guān)注的“民宿”產(chǎn)業(yè)，在日本、我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，民宿與鄉(xiāng)村酒店是嚴(yán)格區(qū)分的。很多國(guó)家和地區(qū)發(fā)展民宿的主要目的是充分利用農(nóng)戶現(xiàn)有民房，增加農(nóng)民特別是農(nóng)村老人的就業(yè)機(jī)會(huì)，增強(qiáng)外界對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)、生活的了解，為農(nóng)民與城市外來(lái)客搭建交流平臺(tái)。因此，在用地制度、房屋建筑、衛(wèi)生、防火等等方面的標(biāo)準(zhǔn)就要低于鄉(xiāng)村酒店業(yè)。而當(dāng)前我國(guó)的旅游民宿，是按照酒店管理定位的，其用地制度、建筑、道路、景觀和環(huán)境等方面的要求大大高于以農(nóng)民特別是小農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)為主體的“民宿”。多部門管理，缺乏對(duì)休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展定位的一致性意見(jiàn)，各個(gè)部門都在按各自的理解和權(quán)限制定發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，比如有些地方推出休閑農(nóng)業(yè)基地星級(jí)認(rèn)證，片面強(qiáng)調(diào)旅游接待的設(shè)施設(shè)備完備及服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化，忽視了休閑農(nóng)業(yè)的“農(nóng)業(yè)特色”、“農(nóng)民特色”，造成規(guī)劃定位不清。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施不配套，價(jià)值鏈短

近年來(lái)，我國(guó)鄉(xiāng)村公路、水、電、氣、網(wǎng)、醫(yī)療、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了突出成績(jī)，但相對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，還很落后。在少數(shù)民族地區(qū)、貧困山區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施條件更差些，很難吸引城里人去吃、住、游。連接景區(qū)道路、停車場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，垃圾和污水等農(nóng)村人居環(huán)境整治歷史欠賬多，鄉(xiāng)村民宿、農(nóng)家樂(lè)等產(chǎn)品和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不完善，連接休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與消費(fèi)者之間的信息服務(wù)不充分，經(jīng)營(yíng)規(guī)模普遍偏小，服務(wù)質(zhì)量不高，尚未形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈，無(wú)法取得規(guī)模效應(yīng)，價(jià)值鏈短。

（三）建設(shè)指標(biāo)少，用地成本高

按照2018年新的農(nóng)村土地承包法，承包地必須農(nóng)用，但對(duì)什么是“農(nóng)用”并沒(méi)有嚴(yán)格定義。現(xiàn)行的土地制度是按傳統(tǒng)“農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)”行業(yè)分類標(biāo)準(zhǔn)對(duì)土地進(jìn)行用途管制的，而休閑農(nóng)業(yè)是三次產(chǎn)業(yè)的融合，既是“休閑”也是“農(nóng)業(yè)”，生產(chǎn)過(guò)程和產(chǎn)品同時(shí)包含了“農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)用地”的土地要素。不管哪種模式的休閑農(nóng)業(yè)，要想獲得正常的投資收益和可持續(xù)經(jīng)營(yíng)，必然需要建設(shè)一些基本的餐飲、農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷、停車場(chǎng)、住宿、會(huì)議、休憩娛樂(lè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)設(shè)施。現(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定，這些設(shè)施用地屬于非農(nóng)的建設(shè)用地，需要通過(guò)征地將集體用地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有的建設(shè)用地才能使用。在城市建設(shè)用地指標(biāo)還極為緊缺的情況下，休閑農(nóng)業(yè)的建設(shè)用地難有保障。此外，即使休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目符合土地利用整體規(guī)劃，在有建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，將農(nóng)用地通過(guò)征、掛、拍等程序轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，用地成本大幅度增長(zhǎng)，很多休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目難于承受。

（四）資金回收期長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)效益不理想

在國(guó)家提倡下，休閑農(nóng)業(yè)近年來(lái)成為社會(huì)的熱點(diǎn)。在城市地產(chǎn)降溫的大背景下，很多工商資本下鄉(xiāng)，盲目流轉(zhuǎn)土地，發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)綜合體，但農(nóng)業(yè)投資周期長(zhǎng)，市場(chǎng)波動(dòng)大。根據(jù)我們的調(diào)查，休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的盈利率很低，10個(gè)休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，7個(gè)虧損、2個(gè)持平、1個(gè)能贏利，原因是多方面的：（1）休閑農(nóng)業(yè)自身屬性和農(nóng)地制度限制，休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者很難提供符合金融部門要求的有效抵押品，導(dǎo)致其獲得的銀行信貸支持有限，也很難直接從資本市場(chǎng)融資，需要經(jīng)營(yíng)者雄厚的資本為支撐，投資量大；（2）鄉(xiāng)村旅游季節(jié)性強(qiáng)，客源分散。旺季客源多了接待不了，淡季客源又太少，日常費(fèi)用高；（3）鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品單一、對(duì)項(xiàng)目地文化缺乏深度挖掘，同質(zhì)化問(wèn)題嚴(yán)重；（4）農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定，休閑農(nóng)業(yè)缺少投資價(jià)值；（5）農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，“家有萬(wàn)貫，帶毛的不算”，一場(chǎng)突如而來(lái)的非洲豬瘟，就讓很多養(yǎng)豬場(chǎng)關(guān)門倒閉。

（五）缺乏建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，碰觸農(nóng)地紅線

在休閑農(nóng)業(yè)難贏利的背景下，一些經(jīng)營(yíng)者開(kāi)始碰觸農(nóng)地紅線，打“擦邊球”違法用地，出現(xiàn)農(nóng)地非農(nóng)化現(xiàn)象。總體上，直接在農(nóng)用地上建設(shè)永久住房、私人休閑農(nóng)莊、會(huì)所、飲食大排檔等現(xiàn)象較少，而大多表現(xiàn)在擴(kuò)大設(shè)施農(nóng)業(yè)用地面積，變更農(nóng)業(yè)設(shè)施用途，突出表現(xiàn)為以下四個(gè)方面：（1）在溫室、大棚、葡萄架、果樹(shù)下布置桌椅從事餐飲活動(dòng)；（2）建設(shè)空中木屋，將建筑物騰空；（3）以建設(shè)臨時(shí)生產(chǎn)用房名義建民宿；（4）不經(jīng)用地許可程序建設(shè)游泳池、兒童樂(lè)園、會(huì)議室等非農(nóng)用地設(shè)施。2018年10月以來(lái)國(guó)家開(kāi)始全面清理“大棚房”，目前已拆除13.5萬(wàn)畝休閑農(nóng)業(yè)上的各種違規(guī)建筑。應(yīng)該看到，這種違規(guī)“大棚房”是各種原因造成的，大多數(shù)是多年來(lái)堅(jiān)守農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者積累起來(lái)的財(cái)富，是休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要推動(dòng)力量。“一刀切”清理“大棚房”的情況勢(shì)必影響投資休閑農(nóng)業(yè)的預(yù)期。

05

政策建議

（一）劃定休閑農(nóng)業(yè)區(qū)，配套相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施

為了引導(dǎo)休閑農(nóng)業(yè)向集群分布、集約經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部主要通過(guò)全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范創(chuàng)建、全國(guó)休閑農(nóng)業(yè)創(chuàng)意精品推介、中國(guó)美麗田園推介和中國(guó)最美休閑鄉(xiāng)村推介等方式，推動(dòng)形成休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)、產(chǎn)業(yè)帶，個(gè)別地方制定了休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶發(fā)展規(guī)劃，但在國(guó)家層面尚未制定休閑農(nóng)業(yè)區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。大陸可參照借鑒臺(tái)灣經(jīng)驗(yàn)，劃定休閑農(nóng)業(yè)區(qū)。在休閑農(nóng)業(yè)區(qū)域內(nèi)，認(rèn)定休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，制定符合休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展要求的政策措施。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村公路建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治等國(guó)家重大工程，完善交通、物流、網(wǎng)絡(luò)、水電、安全、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施。充分利用旅游電商平臺(tái)大數(shù)據(jù)資源，實(shí)現(xiàn)休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體與消費(fèi)者之間的信息匹配和需求對(duì)接。根據(jù)區(qū)域如“天然氧吧”地區(qū)氣象特征，利用科技手段改進(jìn)休閑農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，提升設(shè)備設(shè)施，提高休閑農(nóng)業(yè)產(chǎn)品品質(zhì)，增強(qiáng)季節(jié)性客戶體感舒適度。

（二）改革休閑農(nóng)業(yè)用地制度

休閑農(nóng)業(yè)是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展后農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本上升、國(guó)民休閑需求增長(zhǎng)“推”和“拉”的結(jié)果，其目標(biāo)是在保護(hù)農(nóng)地的基礎(chǔ)上，利用農(nóng)業(yè)多功能性進(jìn)行保護(hù)性開(kāi)發(fā)。開(kāi)發(fā)的目的是要給予農(nóng)業(yè)投資者、經(jīng)營(yíng)者合理的贏利空間，帶動(dòng)農(nóng)民增收，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)從業(yè)者隊(duì)伍，防止農(nóng)地荒蕪化。休閑農(nóng)業(yè)融合了三次產(chǎn)業(yè)，其用地屬性復(fù)雜，不能簡(jiǎn)單地按姓“農(nóng)”還是“非農(nóng)”的傳統(tǒng)用地性質(zhì)進(jìn)行管制。休閑農(nóng)業(yè)將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)納入到同一經(jīng)營(yíng)過(guò)程，因此需要打破現(xiàn)有的農(nóng)地、建設(shè)用地管理制度，容許農(nóng)家樂(lè)、民宿、休閑農(nóng)園、休閑農(nóng)莊等按新的建設(shè)材料、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)合理、合規(guī)、合法開(kāi)發(fā)。對(duì)于通過(guò)建設(shè)用地獲得的土地增值收益，可按一定比例評(píng)估征收增值收益稅，專項(xiàng)用于農(nóng)田保護(hù)。按照2018年中央一號(hào)文件《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》的要求，“在符合土地利用總體規(guī)劃前提下，允許縣級(jí)政府通過(guò)村土地利用規(guī)劃，調(diào)整優(yōu)化村莊用地布局，有效利用農(nóng)村零星分散的存量建設(shè)用地；預(yù)留部分規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)用于單獨(dú)選址的農(nóng)業(yè)設(shè)施和休閑旅游設(shè)施等建設(shè)。”但在實(shí)際過(guò)程中，休閑農(nóng)業(yè)用地難于得到保障。不管是《農(nóng)村土地承包法》還是《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》，都不能很好地滿足休閑農(nóng)業(yè)發(fā)展的用地需求，亟待改革。在符合規(guī)劃的前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)建設(shè)用地、農(nóng)村閑置房屋、“四荒地”、可用林場(chǎng)和水面自辦、入股等方式經(jīng)營(yíng)休閑農(nóng)業(yè)的，可以不通過(guò)招拍掛程序直接轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

（三）制定休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益

中國(guó)是一個(gè)人多地少的大國(guó)，保障糧食安全和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定是頭等大事，在適度放寬休閑農(nóng)業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，對(duì)于休閑農(nóng)業(yè)建設(shè)材料、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)，做到寬嚴(yán)相濟(jì)。既要支持發(fā)展，也要保護(hù)耕地，嚴(yán)防借休閑農(nóng)業(yè)之名，從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及各種形式的非法用地行為。通過(guò)制定新的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，基本目標(biāo)是要防止農(nóng)地的綜合生產(chǎn)能力受到根本性破壞。在遇到糧食供給嚴(yán)重不足的特殊情況下（技術(shù)進(jìn)步后，這種情況基本不存在），能夠順利地恢復(fù)為可生產(chǎn)糧食的耕地。在開(kāi)發(fā)的同時(shí)，“藏糧于地，藏糧于技”，以防不測(cè)。同時(shí)，要保護(hù)經(jīng)營(yíng)者合法權(quán)益，穩(wěn)定社會(huì)投資預(yù)期，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，保障休閑農(nóng)業(yè)健康發(fā)展。大體上可按“限材料、限規(guī)模、易復(fù)墾”的要求制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。“限材料”就是使用對(duì)農(nóng)地不產(chǎn)生永久性、不可恢復(fù)性的材料，比如木制材料或開(kāi)發(fā)出新的特種材料；“限規(guī)模”，明確休閑農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中農(nóng)用地承擔(dān)休閑功能的比例上限和面積上限；“易復(fù)墾”，允許農(nóng)用地上搭建易移走或復(fù)墾的建筑物，比如移動(dòng)小木屋、集裝箱或者易拆除鋼結(jié)構(gòu)小型住房等。

（四）培養(yǎng)休閑農(nóng)業(yè)專門隊(duì)伍，規(guī)范服務(wù)質(zhì)量

休閑農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的新事物，政策制定、經(jīng)營(yíng)管理模式、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)方方面面都還在探索試驗(yàn)的過(guò)程中。在公共服務(wù)上，要從規(guī)劃引導(dǎo)入手，積極推進(jìn)“多規(guī)合一”，將休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游開(kāi)發(fā)納入城鄉(xiāng)發(fā)展大系統(tǒng)中，打造產(chǎn)業(yè)帶和產(chǎn)業(yè)群。完善休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)制度，適時(shí)向社會(huì)公布統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，便于分析、跟蹤和研究。通過(guò)宣傳先進(jìn)地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，引領(lǐng)和規(guī)范服務(wù)質(zhì)量。加強(qiáng)從業(yè)技能培訓(xùn)，培養(yǎng)一批服務(wù)接待、教育解說(shuō)實(shí)用人才。打造多元化產(chǎn)品，制定學(xué)生下鄉(xiāng)實(shí)習(xí)、城市居民下鄉(xiāng)體驗(yàn)生活等休假制度，促進(jìn)鄉(xiāng)村休閑觀光游旺季分流、淡季不淡。在村莊規(guī)劃制定和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中，要提前根據(jù)休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游要求布局農(nóng)村居民點(diǎn)，按照發(fā)展休閑農(nóng)園、農(nóng)莊、民宿要求提升食品安全、消防安全、環(huán)境保護(hù)等監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)和管理手段。鼓勵(lì)學(xué)校開(kāi)設(shè)專業(yè)課程，培養(yǎng)一批規(guī)劃設(shè)計(jì)、創(chuàng)意策劃和市場(chǎng)營(yíng)銷專門人才。在新型農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)中，把休閑農(nóng)業(yè)的相關(guān)知識(shí)作為重點(diǎn)課程。支持城里人、大學(xué)生、外出務(wù)工經(jīng)商的成功人士回鄉(xiāng)從事休閑農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)，讓新鄉(xiāng)賢與農(nóng)民結(jié)對(duì)子，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)民的培育。

（五）提供財(cái)政金融支持，提升創(chuàng)收能力

不管是農(nóng)家樂(lè)、民宿、休閑農(nóng)園、休閑農(nóng)莊還是休閑鄉(xiāng)村，每一種休閑農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基點(diǎn)都要建立在經(jīng)營(yíng)主體能夠贏利的基礎(chǔ)上。從事休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)主體，雖然充滿鄉(xiāng)愁，但本質(zhì)上是從事市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的企業(yè)，具備創(chuàng)收能力才可能承擔(dān)起帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)家致富、提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)品質(zhì)和繁榮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的歷史責(zé)任。只有家國(guó)情懷的浪漫，而不能認(rèn)識(shí)到鄉(xiāng)村仍是以初中文化程度以下的農(nóng)民為主、較為貧困和落后的廣大區(qū)域，休閑農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)就難以長(zhǎng)久。農(nóng)業(yè)仍然弱質(zhì)，農(nóng)民仍然弱勢(shì)，現(xiàn)代生產(chǎn)要素由農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的大趨勢(shì)沒(méi)有變，休閑農(nóng)業(yè)需要國(guó)家的財(cái)政金融支持。財(cái)政上，創(chuàng)新融資模式，鼓勵(lì)利用PPP模式、眾籌模式、互聯(lián)網(wǎng)+模式、發(fā)行私募債券等方式，引導(dǎo)社會(huì)資本投入。采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、財(cái)政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式進(jìn)行財(cái)政支持，整合財(cái)政資金向休閑農(nóng)業(yè)區(qū)傾斜。金融政策上，加大對(duì)休閑農(nóng)業(yè)的信貸支持，幫助經(jīng)營(yíng)主體解決融資難、融資貴的問(wèn)題，建立銀企對(duì)接平臺(tái)，拓寬抵押擔(dān)保物范圍，提高信貸額度。

本文作者：廖永松，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員。

摘自：《2018-2019年中國(guó)休閑發(fā)展報(bào)告》（《休閑綠皮書(shū)No.7》），中國(guó)社會(huì)科學(xué)院旅游研究中心編著，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2019年出版。

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