一些省聯(lián)社并沒有因為其轄下成員的改制，轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒎ㄈ硕鰧r(nóng)信系統(tǒng)人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)、戰(zhàn)略等層面的干預(yù)，還是把自己放在行政管理機(jī)構(gòu)的位置上。

隨著農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革步入“深水區(qū)”，備受關(guān)注的省聯(lián)社改革或?qū)嵸|(zhì)性開啟。2017年中央的“一號文件”要求，“抓緊研究制定農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革方案”。分析認(rèn)為，這比2016年的表述“開展農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革試點，逐步淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能”更具緊迫感。

棋至中盤，農(nóng)信社改制為農(nóng)商行的步伐逐漸加快。截至2016年末，全國共組建農(nóng)村商業(yè)銀行1222家，改制數(shù)量過半，北京、天津、上海、重慶、安徽、湖北、江蘇、山東和江西9省市已全面完成農(nóng)信社改制工作。

這也就意味著，農(nóng)信社在這些地方成為歷史，獨立法人農(nóng)商行登上了舞臺。一個現(xiàn)實的問題不可避免，農(nóng)信社已經(jīng)不存在了，省級聯(lián)社是否還有必要對農(nóng)商行進(jìn)行管理?近年來，省聯(lián)社與已經(jīng)改制完成的農(nóng)商行之間的矛盾沖突不斷升級，比如人事任免方面的摩擦較為激烈，甚至公開化。

某省一家農(nóng)商行的董事長張明(化名)也告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者，作為改制后的首任董事長，他抱著創(chuàng)業(yè)的心態(tài)想干出一番事業(yè)，但是由于對所在區(qū)域省聯(lián)社的行政干預(yù)不滿和僵化體制的失望，最終一兩年就憤然離職，投奔其他金融機(jī)構(gòu)了。

他表示，“雖然改制了，但是省聯(lián)社從來不把我們當(dāng)做獨立法人，不僅高管的任命要管，就連招聘普通員工也沒有權(quán)限。但要承擔(dān)風(fēng)險時，省聯(lián)社并無大作為。”

至于省聯(lián)社的定位，某銀監(jiān)局的人士也表示，高層也很關(guān)注省聯(lián)社和農(nóng)商行的矛盾問題，正委托銀監(jiān)會在對農(nóng)信社體制改革進(jìn)行調(diào)研。大的方向是“淡化行政管理，強(qiáng)化服務(wù)”，但是“淡化”到什么程度還沒有結(jié)果。

上海交通大學(xué)中國普惠金融創(chuàng)新中心聯(lián)席主任白澄宇認(rèn)為，省聯(lián)社代表地方政府來對農(nóng)信社進(jìn)行管理，是在一定的歷史條件下形成管理體系。隨著農(nóng)信社改制為農(nóng)商行，已經(jīng)成為產(chǎn)權(quán)明晰的股份制企業(yè)，就應(yīng)該按照企業(yè)法和銀行監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定對它進(jìn)行監(jiān)管，而不能再延用以前的行政管理方式。

農(nóng)信社改革進(jìn)行時

作為我國金融機(jī)構(gòu)中數(shù)量最多、覆蓋面最廣的農(nóng)信社，長期以來扎根農(nóng)村，為服務(wù)“三農(nóng)”作出巨大貢獻(xiàn)。但不容忽視的是，農(nóng)信社同樣存在規(guī)模小、體制機(jī)制落后、成本高風(fēng)險較大、改革進(jìn)程一波三折等問題。

1996年底，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，接受央行(2003年開始為銀監(jiān)會)的監(jiān)督和管理。不過，對農(nóng)信社的改革及產(chǎn)權(quán)制度明晰的探索卻從未停止過。2001年9月，央行批準(zhǔn)江蘇省農(nóng)村信用社聯(lián)合社成立，按照省政府授權(quán)，對轄內(nèi)法人單位履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和行業(yè)管理職能。

江蘇在信用社產(chǎn)權(quán)改革上一路領(lǐng)先，2001年11月，張家港農(nóng)聯(lián)社組建為農(nóng)商行，為全國第一家。截至2016年5月，江蘇轄內(nèi)62家法人單位全部翻牌為農(nóng)商行，該省成為全國較早完成農(nóng)信社改制工作的省份之一。目前，江陰、無錫、常熟、吳江、張家港等5家農(nóng)商行成為全國首批登陸A股市場的農(nóng)商行。

2010年，銀監(jiān)會提出“用三至五年時間將農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)總體改制為產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、公司治理完善的股份制金融企業(yè)，為建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度奠定良好基礎(chǔ)”。同時提出2015年底前全面取消資格股，今后不再組建農(nóng)村合作銀行，符合條件的農(nóng)合行和農(nóng)信社應(yīng)直接改制為農(nóng)商行。

至此，農(nóng)信社改制為農(nóng)商行的序幕正式拉開，不過進(jìn)度卻不一。

銀監(jiān)會最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國共組建農(nóng)村商業(yè)銀行1222家，較年初增加256家，北京、天津、上海、重慶、安徽、湖北、江蘇、山東和江西9省市已全面完成農(nóng)村信用社改制工作。農(nóng)商行資產(chǎn)、負(fù)債分別達(dá)20.3萬億元、18.8萬億元，均占商業(yè)銀行的11%。

7月13日，河南銀監(jiān)局副局長周家龍也在銀行業(yè)例行新聞發(fā)布會上表示，自2015年以來，河南省已組建農(nóng)商銀行達(dá)到81家，剩下的機(jī)構(gòu)中，還有30多家已經(jīng)達(dá)到了組建標(biāo)準(zhǔn)，有望在今年之前基本完成農(nóng)信社改制農(nóng)商行的工作。

在農(nóng)信社改制的過程中，最為關(guān)鍵的是明晰產(chǎn)權(quán)制度和化解金融風(fēng)險。

據(jù)周家龍介紹，河南的做法是，不良資產(chǎn)處置中堅持“三不”原則，就是農(nóng)村信用社不兜底、不回購、不承諾，保證所有不良資產(chǎn)處置的真實性。不過，單靠農(nóng)信社自己也很難化解這么多年形成的不良貸款，需要地方政府形成合力。這兩年的改革，各級地方政府拿出真金白銀100億來幫助農(nóng)信社資產(chǎn)處置，不良資產(chǎn)的清收累計達(dá)到300多億元。

而其他省市的做法也類似，政府出錢化解一部分，更多的是引入新股東，市場化的方式化解不良。通常的做法是引入新股東時，要求新股東按照一定的比例購買不良貸款。比如山西一家農(nóng)商行改制時，新發(fā)起股東每認(rèn)購1股的農(nóng)商行股份時，需另出資1元用于購買此前農(nóng)信社的不良資產(chǎn)包份額。

不同路徑中的省聯(lián)社角色

農(nóng)商行改制的另一個關(guān)鍵是省聯(lián)社的角色和定位。關(guān)于省聯(lián)社的改革探索，近年來從未間斷過。

省聯(lián)社這種體制的存在，最早起始于2000年7月，國務(wù)院批準(zhǔn)在江蘇省進(jìn)行農(nóng)村信用社改革試點，成立江蘇省聯(lián)社。在其運行3年之后，全國各省(區(qū))陸續(xù)成立省級聯(lián)社。

2003年6月，國務(wù)院頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點方案》，在管理體系上把農(nóng)村信用社交由省級政府管理，各省普遍成立省級聯(lián)社或其他形式的省級管理機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)對轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。

作為一種過渡性的制度安排，省聯(lián)社在農(nóng)信社改革過程中發(fā)揮了重要作用，不過其自身的一些問題也逐漸凸顯。關(guān)于省聯(lián)社自身的改革，各種探討和探索也從未停止過。早在2007年，銀監(jiān)會就曾提出過聯(lián)合銀行、金融服務(wù)公司、金融持股公司、統(tǒng)一法人和完善省聯(lián)社等五種省聯(lián)社改革模式，而不同的模式中，省聯(lián)社的定位也存在差異。

2008年6月29日，重慶農(nóng)商行掛牌成立，成為全國首個省聯(lián)社改制成的省級農(nóng)商行。此后的北京、天津、上海等直轄市幾乎都是這樣的模式，組建統(tǒng)一的省級農(nóng)商行。分析人士認(rèn)為，直轄市之所以能取消省聯(lián)社做成大一統(tǒng)的農(nóng)商行，區(qū)域小、集中在城區(qū)、市一級對區(qū)縣的控制力也更強(qiáng)。

此后的2008年12月22日，寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行掛牌開業(yè)，開始探路“金融控股公司模式”，也被稱為“寧夏模式”。

黃河農(nóng)商行官網(wǎng)顯示，黃河農(nóng)商行黨委對各縣市聯(lián)社(農(nóng)商行)的黨組織和主要負(fù)責(zé)人實行垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理;在行業(yè)管理方面，管理、指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督縣市聯(lián)社(農(nóng)商行)開展經(jīng)營工作;在資本管理方面，作為縣市聯(lián)社(農(nóng)商行)的第一大股東，向其派出理事或董事參與決策。

2015年5月陜西秦農(nóng)農(nóng)商行掛牌成立，是在西安市新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、灞橋區(qū)、未央?yún)^(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社合并重組基礎(chǔ)上，通過增資擴(kuò)股、優(yōu)化股權(quán)、財務(wù)重組、機(jī)制再造等，組建起的農(nóng)商行。

“秦農(nóng)模式”是省聯(lián)社改革的另一種重要探索與嘗試，這種模式是“金控集團(tuán)+行業(yè)協(xié)會+金融服務(wù)平臺”三位一體的集成模式。

至于各種模式的優(yōu)劣，尚待時間的檢驗。在農(nóng)信社改制的過程中，省聯(lián)社確實有更多的沖動想繼續(xù)做大做強(qiáng)，建立統(tǒng)一的省級農(nóng)商行。

白澄宇表示，“對于農(nóng)信社的改革歷來就有不同的意見，有人認(rèn)為農(nóng)信社就應(yīng)該堅持地域性，作為一個社區(qū)型的小型金融機(jī)構(gòu)，對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶和小微企業(yè)提供服務(wù)。因為，大家擔(dān)心一旦組建成一個省級的農(nóng)商行，可能也會像其他商業(yè)銀行一樣，成為一個抽水機(jī)，把農(nóng)村的資金、資源抽到城市或房地產(chǎn)等高回報的領(lǐng)域”。

河南省農(nóng)信聯(lián)社主任陳益民也在前述銀行業(yè)例行新聞發(fā)布會上回答21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者提問時表示，如果省聯(lián)社，統(tǒng)一成一家法人，相對比較好管。但縣域法人機(jī)構(gòu)穩(wěn)定不變是中央的政策，這個政策符合農(nóng)村發(fā)展的實際情況。因為前些年縣域進(jìn)行的金融改革，管理權(quán)力上收以后，造成了農(nóng)村縣域資金外流的問題。

中國不缺大銀行，缺少的是深耕縣域和“三農(nóng)”的小銀行，正是基于這樣的考慮，后來的農(nóng)信社改制中，中央的要求是保持縣域法人地位不能改變，大多數(shù)省份也是采取這樣的模式。

保持縣域法人地位加省級聯(lián)社的體制，周家龍表示，這個方向的選擇，既是中央的要求，也是河南省委、省政府和農(nóng)村信用社的主動選擇。據(jù)他介紹，河南改革的基本原則是“三個不變”，堅持縣域農(nóng)村信用社改制后農(nóng)商行的法人地位不變，堅持支農(nóng)縣域經(jīng)濟(jì)的定位不變，堅持全省農(nóng)村信用社體系的完整性不變。

不過，周家龍也坦言，縣級農(nóng)信社改制為農(nóng)商行的“小法人”后，也的確有小法人的劣勢。一是抗風(fēng)險能力相對弱。二是金融科技的開發(fā)，與互聯(lián)網(wǎng)科技的對接，小法人做起來非常困難，成本非常高。這個時候就需要省聯(lián)社集中全省的力量，共同開發(fā)一個服務(wù)平臺，全省跟外對接，省聯(lián)社的服務(wù)職能就非常重要。三是法人治理當(dāng)中，自我治理和自我管理還在形成的過程中。為了解決內(nèi)部人控制的問題，就需要在三個方面著力，增強(qiáng)股東參與內(nèi)部治理，增強(qiáng)市場的約束和外部監(jiān)管，強(qiáng)化行業(yè)管理的紀(jì)律約束。

周家龍也表示，“從我們的改革來看，競爭力最強(qiáng)的是縣域的農(nóng)村信用社。河南的每個縣都有7-9家銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，但農(nóng)村信用社的競爭力和發(fā)展是最好的。因為小法人有小法人的優(yōu)勢，離市場很近，決策鏈條短，而且有自主經(jīng)營決策權(quán)，能夠非常好的適應(yīng)縣與縣之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差異”。

“小法人”與“大體系”的矛盾

省聯(lián)社和“小法人”這種主流的改革模式中，還有一個關(guān)鍵問題是雙方的矛盾也不斷凸顯。

比如，一些省聯(lián)社并沒有因為其轄下成員的改制，轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒎ㄈ硕鰧r(nóng)信系統(tǒng)人事、財務(wù)、業(yè)務(wù)、戰(zhàn)略等層面的干預(yù)，還是把自己放在行政管理機(jī)構(gòu)的位置上。

近期，在江蘇、安徽等地，省聯(lián)社與轉(zhuǎn)制后的農(nóng)商行在人事任免上發(fā)生分歧的事件陸續(xù)發(fā)生。江蘇省聯(lián)社插手多家農(nóng)商行的人士安排，不過在常熟銀行的第六屆董事會第一次會議上，兩名由省聯(lián)社空降指派的副行長人選，被9名董事聯(lián)袂否決。這也標(biāo)志著改制為獨立法人的農(nóng)商行同省聯(lián)社的矛盾公開化。

張明也向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者表示，“省聯(lián)社從來沒有把農(nóng)商行當(dāng)成一個獨立主體來對待。雖然名義上引進(jìn)了新股東，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，但是徒有其表。因為現(xiàn)在股東說了不算。三會一層發(fā)揮不了作用，公司治理結(jié)構(gòu)存在很大的問題”。

在張明看來，省聯(lián)社成立之初，定位是要承擔(dān)風(fēng)險，現(xiàn)在的目的和當(dāng)初的初衷差距很大，反而干預(yù)農(nóng)商行的經(jīng)營管理。改制為農(nóng)商行后，體制上沒有任何的變化，風(fēng)險好像得到處置，股東拿錢購買了不良資產(chǎn)，數(shù)據(jù)是好看了，報表好看了，但是農(nóng)商行沒有完全的自主權(quán)。

據(jù)張明介紹，他所在地區(qū)省聯(lián)社的行政化管理嚴(yán)格到什么程度呢?幾乎是把農(nóng)信社當(dāng)做分支機(jī)構(gòu)來管。比如，農(nóng)商行Logo有一個細(xì)小的變化都不行，員工的行服、企業(yè)的宣傳都需要省聯(lián)社統(tǒng)一來定。

其實早在2012年7月，銀監(jiān)會就出臺了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村信用社省(自治區(qū))聯(lián)合社法人治理的指導(dǎo)意見》，其中明確規(guī)定，省聯(lián)社不得直接任命社員機(jī)構(gòu)董(理)事長、監(jiān)事長和正、副行長(主任)等高級管理人員。

不過，省聯(lián)社似乎放不下。

陳益民坦言，省聯(lián)社和基層縣域法人的關(guān)系，有時候會有不協(xié)調(diào)的地方，這也是客觀情況。2003年，國務(wù)院的文件賦予省聯(lián)社管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職能，要承擔(dān)全省農(nóng)村信用社系統(tǒng)的風(fēng)險處置責(zé)任。具體實施中，省聯(lián)社與基層法人在管理權(quán)方面存在分歧，也是在情理之中的。

他表示，“省聯(lián)社對基層農(nóng)商行董監(jiān)高的人事任命，有些地方還是相對好協(xié)調(diào)的，有矛盾問題也是可以協(xié)調(diào)解決的，有個別地方不一致，也不是不得了的事情”。

白澄宇認(rèn)為，這是在改革過程中出現(xiàn)的傳統(tǒng)體制與新體制之間的沖突。農(nóng)商行改制以后，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，成為獨立的法人，具有理事會。根據(jù)法律，股東大會是最高決策機(jī)構(gòu)。農(nóng)商行的管理層，比如行長和其他主要經(jīng)營管理者的任命，應(yīng)該是由理事會或者股東會決定。省聯(lián)社把這個權(quán)力還是收在自己手里，是因為以前他們有獲得授權(quán)，所以有這個慣性，還是延續(xù)了行政管理的那套做法。

省聯(lián)社將何去何從?

張明還提出了作為農(nóng)商行董事長他另外一個困境，就是夾在省聯(lián)社和股東之間左右為難。“原來信用社系統(tǒng)很簡單，領(lǐng)導(dǎo)說怎么干就怎么干，也沒那么多目標(biāo)和壓力，盈利多少對我們也沒有影響。但改制后，當(dāng)董事長就得為股東辦事。股東的需求和省聯(lián)社導(dǎo)向不一致怎么辦?我們在夾縫中太難生存了”。

據(jù)張明介紹，很多民營股東響應(yīng)號召參與農(nóng)信社改制，成為農(nóng)商行的股東后也很尷尬。不僅無法行使高管提名等股東權(quán)利，幾年也分不了紅，逐漸沒有了信心。但是想退出卻也很難，股權(quán)轉(zhuǎn)讓有難度。

如果省聯(lián)社完全不存在，農(nóng)商行回歸銀監(jiān)局監(jiān)管是否有可能?在這其中銀監(jiān)局與省聯(lián)社的關(guān)系也頗為微妙。一方面銀監(jiān)局希望省聯(lián)社放權(quán)，另一方面又希望在風(fēng)險處置上省聯(lián)社繼續(xù)擔(dān)責(zé)。

前述銀監(jiān)局人士表示，站在監(jiān)管部門的角度，如果沒有了省聯(lián)社行業(yè)管理，監(jiān)管部門也管不過來。日常的監(jiān)管信息存在不對稱，監(jiān)管資源的配置也有限。至于省聯(lián)社的定位，該銀監(jiān)局人士認(rèn)為，“全國的情況不一樣，主要看風(fēng)險狀況。風(fēng)險比較小的地方，就希望淡化管理，當(dāng)然風(fēng)險比較大的地方，還需要行業(yè)管理”。

社科院金融所銀行研究室主任曾剛也曾提出省聯(lián)社分拆模式，其邏輯是：根據(jù)省聯(lián)社現(xiàn)有崗位設(shè)置和人員背景，分拆為兩部分，一部分可以考慮并入金融辦，成為單獨的管理地方中小商業(yè)銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu);另一部分人整體注入一個市場化服務(wù)主體，這個主體可以是地方政府主管的金融服務(wù)平臺，主攻協(xié)會并不擅長的資金清算和財務(wù)審計系統(tǒng)。

白澄宇也建議，省聯(lián)社是基層農(nóng)商行出資設(shè)立的，類似于一個行業(yè)協(xié)會的性質(zhì)，或是一種中小銀行聯(lián)合體。應(yīng)由成員授權(quán)從事某些領(lǐng)域的服務(wù)，比如一個地區(qū)的農(nóng)商行之間的資金調(diào)劑等，但前提是要獲得農(nóng)商行授權(quán)，而不是行政的授權(quán)。

國際上有類似的經(jīng)驗，比如德國有很多社區(qū)銀行，這些銀行成立一個聯(lián)合組織，類似于協(xié)會。當(dāng)小銀行自己無力去開發(fā)信息管理系統(tǒng)，就可以委托這個協(xié)會統(tǒng)一開發(fā)一套資金結(jié)算系統(tǒng)，然后由成員共同使用，減少各個銀行的開發(fā)成本。

至于如何解決“小法人”的監(jiān)管問題，白澄宇表示，中央也有一個方案，是建立雙層監(jiān)管體系。就是把一些小型的、地方性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)下放給省一級政府。監(jiān)管規(guī)則還是要由中央來定，省級政府依據(jù)規(guī)則執(zhí)行監(jiān)管，出了風(fēng)險由省級政府兜底。在他看來，由地方政府對地方性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管半徑較小，地方政府也更了解當(dāng)?shù)氐那闆r。

來源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道

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